——江苏省人大代表、南京大学城市规划设计研究院常务副院长程大林

前言：为贯彻落实习近平总书记对“十五五”规划编制工作作出的重要指示精神，按照《关于 2025 年扎实开展全区人大代表“牢记嘱托、感恩奋进”学习实践活动的实施方案》要求，充分发挥人大代表建言献策重要作用，近日区人大常委会积极推动四级人大代表开展“我为‘十五五’规划献良策”活动。代表们立足专业领域和调研实际踊跃建言献策，在经济发展、城市建设、民生保障等领域提出了一系列富有针对性的意见建议，为鼓楼区“十五五”期间经济社会高质量发展提出好办法、贡献金点子。

今天让我们聚焦城市更新，来听听江苏省人大代表、南京大学城市规划设计研究院常务副院长程大林的建议。

程大林：2025年中央城市工作会议要求：以推进城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效，牢牢守住城市安全底线，走出一条中国特色城市现代化新路子。在区委区政府领导下，“十四五”以来鼓楼区积极探索城市更新模式，构建以“两特六老”为重点的城市更新体系，有力地改善了居民生活环境、优化了城市面貌、支撑了高质量发展，如颐和路11片区项目入选全国第二批城市更新典型案例。

作为典型老城区，鼓楼区城镇化率较高、发展环境巨变、居民需求多样化，城市更新压力更为明显。调研中发现，当前鼓楼区城市更新主要面临如下突出问题：一是，城市更新的存量压力依然较大，上世纪八十年代前的危旧建筑占比较大，基础设施老化率远超国家标准，且存在老旧小区电梯缺装率高、适老化设施覆盖率低、人均公共绿地面积小等问题；二是，更新后项目“空心化”依然严重，资源利用效率仍然有待提升，如山西路商圈、湖南路商圈的商铺空置率较高；三是，更新资金依然难以保障，项目盈利模式不清晰，导致社会资本参与积极性不高，过渡依赖政府财政投入；四是产权处置、征拆利益分配等依然是更新工作的堵点，法规、体制机制不完善等带来的产权复杂不清，导致项目的协调难度大、审批流程繁琐、周期长、成本高。

当前，鼓楼区已全面迈入存量提质与增量调整并重的内涵式发展阶段，城市更新是未来较长时期内城市建设“主战场”，更是支撑“首善之区，幸福鼓楼”的基础。“十五五”时期，建议鼓楼区紧扣“以人为本”的发展理念、以“人-产-城”作为底层逻辑，聚焦城市结构调整优化和品质提升，进一步释放城市发展的结构性潜能。对此，建议在如下方面进一步优化，更高质量地推动城市更新迈向新台阶：

一是循序渐进、科学制定城市更新进度表。城市更新涉及多个部门，从条线角度难以综合施策。建议在鼓楼区城市更新工作领导小组牵头下，协同相关部门全面梳理鼓楼区城市更新的工作总量，与第三方机构协作，精准开展城市系统化体检，重点估算相关单元的投资规模、开展更新难度评级工作，结合“十五五”规划纲要制定5年及其每年度的城市更新具体任务表。在此基础上，将核心任务分解到相关部门，将年度成效作为部门考核的重要参考依据。

二是分类施策、提高鼓楼区城市更新质量。对于危旧楼、老旧小区、棚户区等民生保障类项目，重点关注环境品质改善、基础设施供给等民生问题，采取“一区一议”的模式完善资金投入分摊规则，引导政府、规划师、居民等利益相关者协同推进，将城市更新与基层治理融合。对于颐和路等文物保护街区，积极争取国家、省、市相关资金扶持，通过税收减免、资金补贴等方式鼓励私房的修缮、改造，并在遵循相关要求的前提下开展文旅活化，提高街区活力、实现可持续发展。对于湖南路、山西路等商业类项目，积极引入企业协同开展街区整治、招商引资等，紧扣年轻人潮流消费需求、融合现代化数字技术等，推动传统商业街区的复苏、再兴。

三是多元共建、构建多元可持续投融资机制。针对不同类型、不同环节的资金需求，探索多元化组合投融资方式，破解资金瓶颈。设立城市更新专项基金池，筹备政银企对接暨推介会，由财政资金引导，吸引金融机构、国有企业、社会资本共同参与，积极拓宽融资渠道。鼓励实行政府和社会资本合作（PPP）模式，通过特许经营权、税收优惠等吸引社会资本参与并承担更新项目的投资、建设和运营等工作。推广不动产投资信托基金（REITs）模式，实现资产证券化，为更新项目提供持续的资金支持，缓解前期投入压力，通过专业机构运营提升资产收益，吸引社会资本参与。

四是深入挖潜、强化存量资产运营能力。探索存量资产多元化利用模式，推动土地混合开发利用和用途依法合理转换，拓展运营空间。创新存量资产运营模式，设立国有存量资产运营平台，通过税收优惠、运营补贴等政策，吸引具备资管能力的市场化主体参与，对资产进行精准定位、策划招商、维护管理等。积极探索多种运营增值服务，鼓励专业运营机构以分成租金、股权合作等方式参与老旧物业更新。

五是深化改革、健全城市更新实施制度体系。探索低效用地盘活政策，鼓励国有土地使用权人按程序自行或以转让、入股、联营等方式更新改造低效用地。创新土地供应机制，鼓励“带方案出让”和“容积率转移”等模式，激发土地再开发动力。构建产权整合与处置规则，探索居民合理共担机制，完善利益分配制度，健全公房管理法规。

六是主动探索、争取更高层级的政策支持。鼓楼区城市更新过程中多面临产权涉文保、涉军及集体产权等诸多问题，导致项目利益关系复杂、进度缓慢等问题，亟待突破制约约束。建议积极申报省级、国家级城市更新示范项目，在争取超长期国债等各类财政扶持资金同时，加快突破城市更新中的制度堵点，保障项目的顺利实施。