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鼓楼区安全生产监察执法研究与思考

发布日期: 2016 - 09 - 14 浏览次数: 字体:[ ]

郑  峰  李火头  张映武

安全生产工作关系到人民群众的生命财产安全,关系到国家经济的可持续发展,关系到社会的和谐稳定大局,更关系到党和人民政府的形象,加强对安全生产的监管工作是各级人民政府应尽的责任。近年来,从国家层面已经越来越重视基层安全生产工作,国家安监总局在两会上提出,在原有三级五覆盖的完成的基础上由三级拓展到五级,也就是覆盖到到乡镇、村庄,把这个责任制体系建立起来,用意就是要加强基层监察执法队伍的建设。但是现在基层安监执法队伍仍存在思想认识缺乏,专业人才素质不强,监管缺位、执法措施不力等问题,虽然安全生产事故数量逐年下降,但仍时有发生。本文试图通过对鼓楼区安全生产状况及安监局、安监站机构建设的研究,分析基层安全生产现状,探索解决基层安监执法队伍建设的对策和模式,从而提高安全监管水平,减少和预防安全生产事故的发生。

(一)鼓楼区安全生产目前现状

自区划调整以来,鼓楼区以全力构建事故预防支撑体系为重点,着眼机制制度建设,强基固本,较好地完成了各项目标任务,确保全区安全生产保持了总体稳定态势。

2013年亿元GDP生产安全事故死亡率为0.045,低于省市0.099的控制指标,2014年亿元GDP生产安全事故死亡率0.017,远低于省市0.099的控制指标,自两区合并以来未发生列入我区安全生产考核统计的亡人安全生产事故。2013年全区发生安全事故66起,死亡38人,同比下降16.3%。(其中:道路交通事故54起,死亡26人,同比持平;建筑作业、特种设备等事故12起,死亡12人,同比下降29%)。2014年共发生安全事故51起,死亡16人,(其中:道路交通45起,死亡11人,建筑行业事故5起,死亡4人,工矿商贸领域1起,死亡1人),事故起数和死亡人数比2013年分别下降了22%和58%,未发生列入我区安全生产考核统计的亡人安全生产责任事故,实现了事故起数和死亡人数大幅下降。

(二)目前基层监察执法上存在的问题

1、思想上不够重视。有的部门、街道摆不正安全生产和经济发展的情况,安全发展、科学发展、和谐发展的理念尚未真正形成,重生产、轻安全,重发展、轻安全的思想还不同程度地存在。造成存在以会议贯彻上级安全生产工作会议的精神,以文件落实上级安全生产文件的要求,对安全生产工作变成了“说起来重要,做起来次要,忙起来不要”的现状。虽然目前重心工作已经渐渐从经济上向民生服务上转移,但是部分领导仍然愿意把时间和精力放在短时间内见效的工作中去,没有人愿意分管安全生产工作的情况仍时有发生,有的街道甚至连续多年更换分管安全生产的领导。

2、行业领域监管职责存在缺位、交叉、职责不清的现象。一些行业主管部门直接监管与安监部门综合监管及街道属地管理存在推诿扯皮现象,“管行业必须管安全”未完全落实。因为安全生产职责不清,造成推诿扯皮的现象时有发生,比如对现在城市里很多地下室住人存在安全隐患这样的问题,从更改房屋性质的角度规划部门有责任,从房屋安全管理的角度住房建设部门有责任,从人员密集消防通道不完善,擅自更改人防通道角度,人防、消防等部门也有责任,从违章建筑的角度城管部门也是有责任的,从属地管理的角度,街道有监管责任,但是由谁牵头负责这个整治并没有相关规定,对于这样一些重点难点问题,各部门以及街道都在等待观望,能推则推,寄希望于上级部门或其他部门来解决。

3、行政执法措施不得力。一是行政处罚不规范。行政处罚的主观随意性强,根据新颁布的安全生产法,对于部分违法行为,执法部门的处罚幅度从2万元可以处罚到100万元,这其中执法部门的自由裁量权过大,有的一线执法人员搞不清到底是要按上限还是下限进行处罚,导致处罚幅度难掌握。有时遇到上级领导打招呼、批条子时,人情难推却,往往采取大事化小、小事化了的办法,执法难到位,甚至出现对于同一违法行为,企业与企业之间,处罚尺度明显不一。滥用自由裁量权,严重影响安全生产执法的合法性、科学性、准确性与权威性,也严重损害了安全生产执法形象。二是执法不够严格。执法人员对发现的非法违法行为,为降低执法难度避免矛盾激化,以口头警告的方式责令整改居多,一般都是事故发生后才采取严厉的措施,平时的检查中措施不够强硬,没有真正建立起法治意义上的常态长效机制,导致“守法成本”高于“违法成本”的现象时有发生,非法违法行为十分突出。三是执法后续监督不力。对检查后发现的问题和隐患,执法人员没有对整改情况跟踪监督,更没有采取果断措施消除安全隐患。有的虽然对非法违法行为查了、也罚了,但没有跟踪落实;有的没有发现、没有惩处或惩处不力,从而造成严重后果的发生。

4、存在人才和人员不够的现象。从人员上看,就鼓楼区安监站安全监管执法队伍来说,与监管任务相比较,人员编制数量相对较少。通过南京市智慧云平台看到,基本上每个街道六小行业单位较多,管辖的企业也都达到上千家,而基本上各安监站只有2名工作人员,薄弱的监管力量与繁重的监管任务极不适应,监管力量不足已经成为无可争辩的事实,同时存在专业知识不合理,业务素质不高的现象,基本上都是“边摸边学,边学边干。

(三)造成监管缺失的原因

1、监察执法装备相对落后。从区一级层面到街道安监站普遍存在这执法装备配备不全、不足的现象,特别是街道安监机构问题尤为突出。据统计,鼓楼区13个安监站只有1个街道配有执法车辆,安监站仅配有数码相机等基础执法装备,但执法服装、防护用品、监测设备等包括区安监部门都几乎“全无”,安全检查仅靠“手摸、耳听、鼻闻、眼看”的手段,严重制约了工作的专业性。同时由于缺乏现场检测设备,缺乏勘察和技术鉴定手段,监管人员难以发现隐藏的安全隐患,对于感受到的安全违法行为又难以做出科学判断,因而无法对企业进行行政处罚,基层安全监管队伍现场检测装备严重不足,直接影响监管执法工作的效率和依法行政的水平,也直接影响了监管工作的有效性和权威性。

2、法规职责不细化。安全生产法作为一部全国性较大的上位法,无法将各职能部门的监管职责细化,各地区缺乏对各职能部门具体职责分工的配套规定,在基层就会推诿扯皮,存在职能交叉重叠、边界不清、事权分离、多头管理、管理真空的现象,导致部门之间、岗位之间责任没有实现无缝衔接等问题。

3、执法人员专业性不强。基本上各街道安监站都是下设在经济科,没有成立单独的科室,安监站的工作人员还要兼市场监督管理、税收等多项工作,因此工作及责任落实上难免不到位是造成上述监管能力缺失的原因。从专业性上看,鼓楼区区街两级基层执法队伍中,“科班”出身的较少,以鼓楼区为例很多是调入安监局或部队转业参与到安全监管工作中,区安监局共有26人,全局平均年龄50岁,其中23人为部队转业干部,占90%,街道安监一级也基本上是转业干部,而全区公务员中安全生产专业毕业的只有1人但还在别的部门工作。

4、安全生产工作风险性较大。基层安全监管工作量大、风险大、危险大、责任大,问责机制不完善,造成了安监站安监人员心理压力过大,这是导致基层安监执法人员不安心工作的根本原因。安监人员总是要担心一旦出现安全生产事故就会被责任追究,受到党纪政纪处分,甚至刑事责任。特别是在目前问责机制不健全的情况下,他们往往有可能成为某些领导和部门以“监管不到位”为借口,充当“替罪羊”的角色受到责任追究,因此,导致一些人总想着调离安全生产岗位的情况出现。

(四)下一步对策

1、切实改变安全生产工作观念。按照各级“党政同责、一岗双责”的有关规定,各级党政领导进一步落实安全生产责任制,严格履行自身职责,对安全生产工作重大事项,做到“亲力亲为、亲自过问、亲自督办”,把安全生产工作作为重中之重来抓,同经济工作和其他工作同时计划、布置、检查和总结同时将安全生产工作纳入领导干部政绩考核内容,把领导干部的政绩与安全生产工作挂起钩来,把安全生产作为衡量各级政府执政水平和工作能力的重要标志。

2、进一步明确职责。区政府应该制定配套规定,对各职能部门以及各街道进行合理配置,明确“有关部门”是指哪些部门和各主体之间的职责和分工,进一步明确安委会各成员单位、各街道、各企业的安全责任,健全“管生产必须管安全、管行业必须管安全、管业务必须管安全”等安全生产制度,强化行业监管、综合监管和属地监管“三个监管”的落实,督促企业切实履行主体责任,进一步明晰条块结合、分工合作的安全生产责任体系。一是合理划分职责,对可能存在职责不清和推诿扯皮的监管职责,各部门进行汇总梳理,采取多种形式广泛征求意见,认真进行研究分析,分别提出有针对性的对策和措施,结合有关法律、条例经讨论之后,明确各部门的职能范围、责任边界和工作流程等,确定各部门职责,提交同区委常委会、区政府常务会研究审定,以规范性文件的形式将监管事项具体化,这样保障每一个事项都有部门来负责,从而避免互相推诿扯皮,确保各项职能衔接得当,责任落实到位,保证执法的可操作性。二是层层签订责任书。区政府主要领导带头与各分管领导及街道、有关部门签订目标责任书,明确安全生产任务。作为最基层的各街道也要按照区政府做法,层层签订目标责任状,再根据岗位职责、工作标准和任职条件,将监管职责细化到岗位、细化到人,实现“因事定岗、因岗定责、因责定标、因岗择人”,这样从各级主要领导到具体各科室人员就都能按照自己的职责开展工作。

3、加大监察执法力度。一是规划执法行为。一线执法人员进入生产经营单位进行检查,调阅有关资料,向有关单位和人员了解情况时,对企业检查的留有痕迹是十分重要也是十分必要的。对日常检查和整改工作形成规范、完整的记录,如检查后对检查的结果,要求企业负责人、分管负责人、现场检查人员分别签字确认等。常言道“眼见为实,耳听为虚”,追责、查责很大程度上要依托书面的记录和材料,对生产经营单位进行监督和检查,要详细、真实、完整、规范的完成执法记录,明确检查的地方、内容、检查出的问题,针对问题提出了的要求,下达了整改指令,制作成《现场检查记录》,并由检查人员和被检查单位的负责人签字;被检查单位的负责人拒绝签字的,检查人员应当将情况记录在案。二是明确检查频次。按照“风险优先”原则,在保证重点、兼顾一般的前提下,对全区生产经营单位根据不同等级确定不同的监管执法频次,结合产业结构、行业特点、职业危害程度、往年发生事故情况,对重点监管的企业应加强监管的力度,第一是全区企业中高危行业、企业员工人数较多、生产产值较大的企业作为重点监管企业。第二是危险化学品的经营企业和加油站。第三是存在职业病危害的企业。第四是履行综合监管,配合建筑、旅游、人防、文化等其他部门直接监管和下级属地管理的企业。对于这四类风险性较大,可能给区域带来较大风险因素的企业应每年至少去检查1-2次,其他企业则采取随机抽查的方式,其他部门及街道也应按此模式来进行执法。三是发挥专家在事故隐患排查治理工作中的作用。安全生产检查,绝不同于城管的市容检查和文明城市检查,安全生产的检查专业性高、政策性强。如果没人在这个行业领域干过,那检查可能更多的是对一些固定的台账检查项目,但在一些工艺复杂的危化企业、规范和标准诸多的企业,别说发现问题,就连一些设备设施都会让外行人看得眼花缭乱。所以要请专家参与检查和整改,专家可以有不同的类型,一种是知名企业的总工程师、分管生产的负责人,他们在相关领域是行家里手,对于相关领域经过多年的摸爬滚打,对可能存在的安全隐患是一清二楚的,另外还有大中院校、科研院所里的教授,他们在平时的学术上对危险化学品、建筑行业等相关研究也是造诣很高的,让他们参加进来,也是“产学研”和行业管理的深度结合的需要。安全监管管理部门在开展安全生产大检查时,在隐患排查结束时,由专家如实记录检查情况,并在检查记录上签字,交组织检查的部门留存、备查,这样可以保证一线检查落到实处、不走过场。

4、进一步提高监管能力。一是加大培训力度。实行基层安全监管人员分级培训制度,在加大安全监管业务培训力度的同时,还要突出培训的针对性,因为基层安全监管人员职能存在差异,街道、社区安全监管人员重在日常监督巡查,区县安全监管人员重在对严重安全违法行为或安全生产事故进行调查,因此在进行业务培训时要适应不同的工作需求,对街道、社区安监人员业务培训要突出实用性。二是优化安全监管人员专业结构。提高基层安全监管人员的录用门槛,注重新录取人员教育背景,重点从与安全密切相关专业中遴选人才,使得我区基层安全监管队伍知识结构更加贴近实际监管需求,从而促进基层安全监管队伍向专业化、技术化方向发展。三是提高待遇和加强装备。为街道一级尽快落实特岗津贴和执法服装,切实提高基层执法人员的待遇。加快推进基层执法装备标准化建设,重点加强对现场执法快速检测设备的财政投入力度,早日实现基层安全监管由主观化向科学化转变。四是建立科学的基层安全生产监管执法的用人机制和奖惩制度。良好的用人机制是安全监管执法队伍成长的前提,区政府要把安全生产履职情况、工作成效作为领导干部政绩考核的重要内容,通过完善考核制度,真正实现“能者上、平者让、庸者下”的用人制度,为安全监管干部成长创造条件,使安全监管人员干有目标、干有评价、干有奔头。

5、明确问责机制,完善尽职免责。一是严格考核督查。明确安全生产考核细则,按照“严密责任、严格执法、严厉追究”要求,上一级加大督导督查工作力度,采取有力措施,严格责任追究,严厉事故查处。对在整治行动中责任不到位、措施不落实、工作不得力、排查不彻底的单位,要严肃追究相关行政领导责任;对整治查纠不力的生产经营单位,要严格依法处罚和问责。对酿成事故,造成严重后果的,要依法依纪严格追究责任。二是完善尽职免责。坚持“权责一致、有错必纠”和“依法履职、尽职免责”相结合,对已经按照年度执法工作计划、现场检查方案和法律、法规、规章规定的方式、程序履行安全监管监察职责的,依法免予追究执法责任。安全生产监管人员如果严格按照执法计划进行监督执法,仍然没有检查到发生事故的企业或者在检查企业时,其精力在一般正常人的合理注意的范围内,仍不能防止安全事故的,应该予以免责。尽职免责并非是政府或者安监部门推责,恰恰是为了更好地履责,只有保护切实履行了自身监管职责的主体,才能确保安全生产工作有人抓、有人查、有人管、有人办。因此,必须建立科学的问责机制,让“尽职免责”有法可依、有度可循,从而进一步增强基层安监人员的履职信心,激发和调动安监人员的工作积极性。

(作者系区人大代表,郑峰系凤凰街道人大工委主任,李火头系江苏省监狱管理局社会事务管理处副处长)

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