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积极开展陪审试点工作 努力推进司法民主建设

发布日期: 2016 - 09 - 14 浏览次数: 字体:[ ]

阙 晶 晶

 近年来,江东街道人大工委积极与鼓楼法院联系,根据区人大2014年3月下发的鼓人办发〔2014〕3号《关于印发〈关于区人大代表组定向定点调研视察和检查工作的暂行办法〉的通知》要求,扎实推进“双定”活动。双方制定了“双定”工作计划和方案,认真开展人民陪审员试点工作重点课题的相关调研工作,多次组织人大代表到区法院,通过座谈、视察、检查、旁听庭审等途径,有效推进调研成果的落实。代表们对区法院作为被确定为全国人民陪审制度改革50家试点法院之一,大胆尝试、勇于创新,有力推进人民陪审制度改革进程给予了充分的肯定。

人民陪审制度改革背景

民意与司法的关系成为近年来司法改革的焦点,如何提高司法权威与司法裁判的公信力成为法治建设的关键所在。一方面,人民法院为提升裁判公信力,增强司法权威,不断探索改革措施,以司法公开、巡回审判、邀请群众进法院等形式搭建与社会公众交流平台,以吸纳民意,化解纠纷,让司法裁判获得更多的社会支持和认同。在司法改革的潮流中,以“让民意有序进入司法,让司法体现民意”为价值取向的陪审制改革当然成为人民法院改革的重要阵地;另一方面,人民法院在司法改革中不断做出不懈努力,将提升法院及司法裁判的公信力成为当下法院工作的重要起点,法院司法裁判权威也成为公众关注的焦点。

人民陪审员制度是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分。鼓楼法院通过改革人民陪审员制度,进一步规范人民陪审员选任程序、扩大选任规模、提高群众代表比例,完善参审和保障机制,逐步探索出可复制和可推广的制度机制,推进司法民主,促进司法公正,保障人民群众有序参与司法,提升人民陪审员制度公信度和司法公信力,让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。近三年,全区人民陪审员共参审各类案件8514件,一审普通程序案件参审率为91.07%。鼓楼法院被评为全省人民陪审员工作先进集体,被最高法院确定为人民陪审员制度改革试点单位,工作经验先后在全国法院系统人民陪审员工作电视电话会议及全国人大、最高法院政治部赴江苏调研会议上进行交流。

人民陪审员制度运行模式

一、以“群众海选”为契机,建立人民陪审员信息平台

近年来,鼓楼法院大力推进信息化在人民陪审员选任工作中的运用,丰富人民陪审员基本情况信息库,充分利用信息库的分析评价功能,不断满足人民群众对陪审工作的多元化需求。

一是丰富选任方式,不断提升普通群众的自主参与性。借助微博、微信、网络等信息化手段宣传和鼓励公民参与选任工作,扩大人民陪审制的社会知晓度。在全国范围内首次采用“公民自荐为主、组织推荐为辅”的“海选”模式,通过远程网络等更为广泛的报名途径,提高群众的参与热情,方便更多的群众报名参选,报名群众中有慕名而来的夫妻,也有结伴而行的同学。在314名现任陪审员中,自荐产生的占83.44%,网络报名的占41.8%。

2015年7月,为扩大“海选”范围,让更多的人民群众有机会参与到人民陪审员队伍中来,鼓楼法院大胆改革陪审员选任方式,[1]从全区40余万选民中随机选出500名候选人,制作人民陪审员候选人名单,同时向社会公告。公告后,区法院、区司法局进一步征求候选人意见,根据资格审查结果,从通过审查的名单中随机抽选100名确定为人民陪审员人选。对报名人员的具体信息全面录入数据分析系统,实现陪审系统与审判系统全面对接,更好地服务于陪审员选任、参审和研究决策。陪审员选任模式被《新闻联播》报道,得到社会广泛赞誉。

二是降低选任门槛,努力增加陪审员广泛性和代表性。在法律政策允许范围内,放宽学历条件,只要接受过义务教育、达到法定年龄的公民即可担任人民陪审员。为增加人民陪审员的代表性,鼓楼法院规定人民陪审员的结构比例,如公务人员不得超过10%、社会管理人员不得超过20%,组织推荐的人数不高30%。现有陪审员中普通群众已达到70.69%,有效涵盖了社区居民、自由职业者、进城务工人员等不同社会阶层。

三是严把选任标准,高度重视选任人员的素质和结构。为把好入口关,根据全国人大常委会《决定》规定,结合制度实践,鼓楼法院不断改进选任条件,努力把有意愿并能够有效参审的人员充实到陪审员队伍中。2012年,鼓楼法院率先提出陪审员与法官比例应达到2︰1,并在2014年增选陪审员后,实现了陪审员与一线法官数达到4︰1的合理比例。

二、以“随机选定”为抓手,保障人民陪审员均衡参审

以摇号系统为中心,推进人民陪审员信息化建设,积极探索均衡参审和有效参审的新途径。

一是建立“错时”参审,解决陪审员工陪矛盾。“没有时间”一度成为最为常见的参审障碍,为打破时间瓶颈,鼓楼法院创新提出错时参审机制。陪审员协调好本职工作和参审安排;建立符合工作实际的时间档案,标注每个陪审员每月适宜的参审时间,对于工作时间与陪审时间有的困难时间段,则不参与摇号,有力提高了参审成功率;加强与陪审员单位沟通,通过任前走访、任期回访,积极争取单位的理解与支持。

二是明确参审权重,保障陪审员参审机会。积极推行“一案一选”的电脑摇号机制,从陪审员信息库中随机抽取确定参审人员。根据陪审员职业性质和工作时间等实际情况,设定个性化参审权重,对于工作繁忙的陪审员,降低参审系数,时间宽裕的则提高参审系数,切实保障每一位人民陪审员的实际参审权利。

三是设置屏蔽功能,避免陪审员职业同化。规定陪审员每年参审案件最低为4件,最高不得超过30件。利用人民陪审员信息化管理平台,升级摇号系统,增加自动屏蔽功能,将参审超过30件的陪审员自动屏蔽在摇号系统之外,有效地防止了“陪审专业户”现象的发生,让更为广泛的民意进入司法。

三、以“同步记载”为手段,发挥人民陪审员民主监督作用

2014年5月,鼓楼法院在随机摇号、阶段屏蔽的基础上,将软件升级为六大信息系统,对陪审信息资源科学分类、多元检索、全程公开,深入分析人民陪审员工作的内在规律。推行法官与陪审员双向评价机制,充分发挥人民陪审员的民主监督作用。

一是录入履职信息,强化实质参审。系统对陪审员实际参审、陪审意见、采纳情况、法官指引等内容客观记录,全程留痕,有效解决陪审员“陪而不审、审而不议”的问题。陪审员高度重视系统的留痕效应,纷纷表示要改变在庭审中不发问,在合议中不发言的现象。在参审锂电池充电引发宾馆失火案中,陪审员积极发问,充分评议,发挥了熟知社情民意的独特作用,让裁判获得了更多的社会认同和支持。

二是构建反馈机制,提升司法公信。陪审员在参审过程中对法官是否尊重陪审员、法律指引是否公正中立等司法作风作出评价,客观反馈至系统,促使法官进一步规范司法行为,提高司法水平,维护公平正义。

三是提取客观数据,主动接受监督。系统自动汇总陪审员对法院工作的评价以及陪审员的履职情况,给区人大近距离了解、监督法院、法官以及人民陪审员的司法审判活动提供了详实资料。

存在的困难和主要问题

为了总结现有的改革成果并在此基础上进一步寻找改革突破点,鼓楼法院联合江东街道进行了一次实证调研。本次调研的主要方式包括发放调查问卷、组织结构性访谈和个别访谈。调查和邀请访谈的对象包括有审判资格的法官、人民陪审员、包括当事人在内的普通公众三类人群;共发放问卷160份,回收陪审员卷40份,有效问卷40卷;法官卷40份,有效卷40份;公众问卷80份,有效问卷80份;单独访谈法官13人次,法院访谈陪审员20余人次。此外,法院组织了四次调研座谈会,邀请了南京大学法学院教授、部分审判庭庭长、青年法官及陪审员代表参加了座谈,座谈主要就陪审员的产生是否代表民意、陪审员的参与性及陪审员的职能发挥等陪审制度运行中的问题。

完善人民陪审员制度是一项庞大的系统工程,人民陪审员工作还面临不少问题和困难,存在的问题需要相关方面共同努力,认真研究加以解决。

一是作用发挥和社会影响有待进一步提升。个别人民陪审员参加审判活动不够主动,庭前不阅卷、庭审不发问,评议时或沉默或附和法官意见;个别人民陪审员对案件事实认定和法律适用提不出实质性的意见,仅象征性的表决,陪审流于形式,“陪而不审”的现象仍然不同程度的存在。调查数据反映合议时陪审员发言情况:陪审员卷反映经常发言86.8%;偶尔发言57.1%,法官卷反馈的却为40.5%经常发言。个别陪审员仅把当人民陪审员看作一种政治荣誉,经过一段时间的参审,新鲜感消退,怠于履行陪审职责。这既有人民陪审员不熟悉法律规定、参审信心不足等方面的原因,问卷调查显示,在陪审员意见对裁判产生影响的情况问题上,48.6%的陪审员选择了“没有影响”,40.6%的陪审员选择了“偶尔产生影响”;59.5%法官表示“偶尔产生影响”,35.7%的法官表示“没有影响”。同时,也与个别法官只满足于缓解审判资源压力,忽视人民陪审的实质意义,对人民陪审员的作用发挥重视程度不够,对陪审员的尊重和指引不足有关。对法官的访谈显示,除了“让裁判体现民意、通过陪审员向社会宣传法律”的价值外,“弥补审判力量的不足、协助法官调解及时审结案件”成为陪审员发挥实际作用的最主要的方面达78.6%,远高于社会公众卷的33.2%和陪审员卷的44.7%。

二是人民陪审员职业化问题有待进一步解决。我国陪审员每届任期为五年,在这样长的时间段内,陪审员很容易在法院主导的环境下被同化,逐渐失去对自身独立性的认识,出现陪审员职业化问题。同时,趋同于法官的人事管理模式使得陪审员的角色和法官逐渐接近,并越来越接受法官的思维模式,被职业法官所同化。个别陪审员参加选任目的是为了寻找一份工作,或者将法院视为其工作单位,也客观上促成了陪审员职业化。

三是人民陪审员公众认同度有待进一步加强。社会公众对人民陪审员制度知晓度不高,对制度价值没有充分认识,不理解陪审制是让人民群众参与、监督司法,培养法治意识的重要途径。普通群众基于传统,缺少对自己人裁判、公民理性以及常识、经验的尊重和信赖,对人民陪审制度的认同度不高。对于“如果打官司,是否愿意让陪审员参与审理”的问题,以及“是否愿意担任陪审员”这两个问题,公众有不同的观点。社会公众调查卷显示,就“是否愿意由陪审员来审理案件”的,表示愿意的问卷有26份,占32.5%;表示“不愿意”的6份;表示“视情况而定”的22份;表示“无所谓”的26份。对于“是否愿意担任陪审员”的问题,表示“愿意”的34份,占42.5%;表示“无所谓”的42份,表示“不愿意”的4份。社会对司法的评价决定了陪审制的社会认同度,将民众对司法参与的积极性引导到正当程序之中,对提高人民陪审员制度的社会认同度和公信力至关重要。此外,目前我区314名人民陪审员中在职人数237人,75%以上的人民陪审员均有本职工作,不可避免的会出现工陪矛盾,而陪审员所在单位往往不能提供完备、有力的时间保障,避免陪审员在薪资、时间上的损失,解决陪审员的后顾之忧。

四是经费保障和履职保障有待进一步完善。在区人大的大力支持下,人民法院陪审工作经费保障水平有了大幅提高,但经费保障没有落实到位,尚未建立统一的误工、误餐、加班、交通、通信、培训以及课题研究、软件升级等费用的补助标准,更没有根据经济社会的发展要求建立经费正常增长机制。进一步落实《决定》有关经费保障的规定,仍是全面推进人民陪审员工作需要解决的重要问题。

对人民陪审员工作的思考和建议

党的十八届四中全会《决定》对完善人民陪审员制度提出了新的明确要求。进一步加强人民陪审员工作,是全面推进依法治国,坚持和完善中国特色社会主义司法制度的重要内容,也是人民法院立足我国国情,发挥制度优势,更加依靠人民群众,实现司法公正的重要途径。当前和今后一个时期,鼓楼法院将牢牢把握司法为民公正司法工作主线,不断满足人民群众对司法民主、司法公开和司法公正的新要求,扎实推进人民陪审员工作。

一是进一步明确人民陪审员管理部门和管理权限。人民陪审员是受人大常委会任命并委派参加司法活动,应当独立于人民法院并监督和制约人民法院的审判活动,并在司法活动中充分施展其作用,实现让民意有序进入司法的社会价值。目前,人民法院作为人民陪审员的使用和管理单位,在管理中难免会融入自身需要和自有标准,尽管这种管理仅仅是形式上的,但也会在参审、合议等方面对人民陪审员心理造成不当影响,难以保证陪审的独立性。因此,我们建议改变目前以人民法院为主导的人民陪审管理模式,建议成立专门人民陪审员管理部门,解决独立编制和人员问题,对人民陪审员的选拔、审查、培训、考核等环节专司管理,人民陪审员定期向人大常委会汇报履职情况。同时将人民陪审员参审、使用等管理环节委托人民法院行使,真正实现让裁判体现民意的制度价值。

二是探索人民陪审员只参与事实审的方式方法。党的十八届四中全会提出“完善人民陪审员制度,保障公民陪审权利,扩大参审范围,完善随机抽选方式,提高人民陪审制度公信度。逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题,只参与审理事实认定问题。”鼓楼法院在审判实践中已对其中大部分内容有较为深刻的认识和多年的实践,形成了较为完善的一系列制度、规范。但对人民陪审员不再审理法律适用,只参与审理事实认定问题,在以往的司法实践中,没有涉及。今年,鼓楼法院将以刑事案件为试点,试行人民陪审员只参与事实认定,并逐步在人民陪审员参审的案件中全面推行。

三是进一步加强人民陪审员的队伍建设。严格选任标准,强化对人民陪审员公益心、责任意识和廉洁思想方面的考查。建立健全各项管理制度,不断完善人民陪审员的参审评价考核机制。进一步增强人民陪审员的代表性和广泛性,明确人民陪审员任期,建议区人大常委会对任满一届的原则上进行更换,两年内两次拒绝参审的及时免除职务,确保人民陪审员进出渠道畅通。提高监督质量,把人民陪审员纳入司法廉政建设责任制范畴,加强对人民陪审员的从业监督。提高培训质量,整合培训资源,加大培训投入,从现行的集中授课方式改变为案例为主的庭审演练方式,让人民陪审员知晓法律规定,明确自身职责,进一步提高人民陪审员的社会责任感和依法履职能力。

四是进一步改善人民陪审员履职条件营造良好环境。要充分认识到人民陪审员工作在保障公民依法参加审判活动、促进司法民主、维护司法公正中的主要意义,进一步加大宣传力度,为人民陪审员工作的开展营造良好的社会氛围。定期主动向人大常委会汇报人民陪审员工作情况,自觉接受人大常委会在人民陪审员管理使用、制度建设等方面的监督。积极争取相关部门的支持,根据鼓楼实际,加大陪审经费预算和经费补助标准,并探索建立动态增长机制,确保相关工作有效开展。丰富宣传手段、拓展宣传渠道、创新宣传方式,通过人大常委会、人大代表、各类媒体普及人民陪审制度的相关知识,通过具体案例,宣传人民陪审员参与司法的价值、功能;加强沟通联络,推动人民陪审员所在单位依法支持人民陪审员履行职务,营造全社会理解、支持、积极参与人民陪审员工作的良好氛围。

人民陪审员制度是架设在人民法院与人民群众之间的一座沟通桥梁,鼓楼法院作为试点单位,将紧紧抓住与江东街道开展的“双定”活动契机,进一步认真落实《关于人民陪审员制度改革试点方案》、《关于印发〈关于区人大代表组定向定点调研视察和检查工作的暂行办法〉的通知》的各项要求,强化工作创新,完善工作机制,大力推进人民陪审员工作迈上新的台阶。

(作者系江东街道办事处副主任〈正处职〉)



[1] 2015年7月23日下午,鼓楼区人民陪审员选任委员会开展人民陪审员候选人随机抽选活动,区人大常委会副主任蓝绍森、区法院院长衡阳、区司法局局长武钢、区人大常委会内务司法委员会主任谈国富、区公安分局人口大队教导员陈辉通过公开透明的程序,从全区符合条件的选民名单中分别随机抽取100名候选人,最终确定了500名人民陪审员候选人。候选人名单确定后,工作人员立即开始电话和上门征求候选人意见。在区人大常委会及选任委员会的指导下,由区法院牵头,司法局、公安局共同参与,由区法院、司法所、派出所以及有关街道共同派人组成资格审查组,对所承担的资格审查任务进行任务分解、责任到人。全体人员冒着高温酷暑,放弃双休日和晚上休息时间,加班加点,利用电话联络、上门寻访、借助街道社区力量等方式,想方设法与候选人约谈见面,当面征求意见。在征求意见时,向每位候选人发放《人民陪审员宣传手册》,向其积极宣传人民陪审员制度相关知识,争取候选人对选任工作的理解、支持和参与。为确保人民陪审员选任质量,资格审查组实行一人一表,逐项审查,在征求候选人同意并签字确认后,再由资格审查组三方人员共同签署审查意见。经过随机摇号、资格审查、征求候选人意见后,产生了100名人民陪审员,并已提请区人大常委会任命。

 

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