陈宏星  吕  扬  王乾立

 城市管理是一项复杂的系统工程，是政府对城市的经济、社会、文化等各个领域事务的管理。提高城市管理水平，提升城市整体形象，是关系百姓城市生活质量的一项民生工程，也是政府的主要职能之一。做好基层城市管理工作、提高城市管理效能，对于提升城市综合竞争力和人民群众的生活质量、打造独特的城市文化和城市精神，具有十分重要的意义。

一、南京市行政执法机关与队伍的现状

（一）从城市管理机构的设置与隶属关系上看

南京市和全国一样，省级未设专门城市管理机关；市级设南京市城市管理局和南京市城市管理行政执法局；区级设区城市管理局和城市管理行政执法大队；街道办事处设城建城管科，履行城市管理职责，区级行政执法大队派驻一个行政执法中队到街道办事处。

在隶属关系（即：具有对所属单位人员调配、职务任免、组织关系、经费使用、装备保障等行使权力，下级受上级管辖，下级对上级负责）上：

1、南京市城市管理行政执法局隶属于南京市城市管局，受其管辖对其负责；南京市城市管理局隶属于南京市人民政府，受其管辖对其负责。

2、区级城市管理行政执法大队隶属于区级城市管理局，受其管辖对其负责；区级城市管理局隶属于区级人民政府，受其管辖对其负责。

3、街道办事处城建城管科隶属于区级人民政府，受其管辖对其负责，城市管理业务上受区城管局领导；派驻街道辖区的城市管理行政执法中队隶于区级城市管理行政执大队，受其管辖对其负责，城市管理行政执法中队与街道没有明确的隶属关系。

另外，街道自行招聘大量的协管员，组成协管中队，协助行政执法中队开展城市管理，而协管中队与行政执法中队没有明确的隶属关系，各街道使用方法各有不同。

（二）从街道办事处城市管理人员的结构组成上看

1、市区级城市管理局和城市管理行政执法人员，由国家公务员、行政事业编制人员和极少量合同聘用人员组成。

2、街道办事处城市管理人员，由少量公务员、少量城市管理行政执法人员和大量的合同聘用人员组成。大量的合同聘用人员也就是有多种称谓的人员，有的称“协管员”，有的称“门前三包”队员，有的称“临时工”等，同时，这些大量的合同聘用人员也是城市管理的主力军，日常工作分布在全市的大街小巷，协助城市管理行政执法队员开展城市管理工作。

3、街道办事处辖区的城市管理执法队员平均不超过10人，有的行政执法中队甚至仅有4、5个人，男多女少，大部分行政执法中队无女行政执法队员。

（三）从人员组成的年龄和文化水平上看

1、年龄结构老化。街道办事处辖区的城市管理执法队员，平均年龄在40岁以上；协管员的队伍也是普遍年龄大，身体素质一般，平均年龄也都是在40岁以上。

2、文化水平不高。据不完全统计，辖区内的城市管理执法队员学历，95%以上在大专以下，文化素质普遍较低，具备法理基础和专业培训的人员更是很少；协管员文化程度95%以上为高中、初中以下，很多人员都是其他单位的内退人员、退休人员，有的甚至是在社会上难以就业的人员等。

（四）从城管队伍招聘渠道和工资待遇上看

大量的城市管理的主力军协管员，是由街道通过各种渠道招聘而来，有的街道直接与协管员签署聘用合同，有的通过劳务派遣方式使用，街道与劳务公司签署劳务派遣协议，所有费用由街道办事处开支。因为各街道给予协管员的工资待遇为南京市最低工资，每月收入1480元，其中包含各项劳动法规定的最基础的保险，所以，很难招到年轻化、知识化的人员进入城管队伍。

二、南京行政执法机关与队伍存在的问题

（一）基层城市管理队伍隶属关系的不合理

市级城市管理机关、执法部门与区级城市管理机关、执法部门为对口上下级关系；区级城市管理机关与街道城建城管科为对口上下级关系，能够较好地发挥上传下达，确保下令畅通，发挥了较好的城市管理效能；而街道城建城管科与街道辖区执法中队之间没有明确的上下级关系，或者说没有隶属关系，造成街道在开展城市管理工作时多方面不够顺畅，造成执法中队心理上的上级单位只有上级执法大队，对街道下达的任务完成不够坚决，甚至于有时出现扯皮现象。

（二）基层城市管理队伍人员结构素质低下

在行政执法实践中，因人员结构和人员素质造成的城市管理效能弱化现象已经非常突显。

1、行政执法队员人员少的现状，造成不能有大量的执法队员到路段、到社区一线去工作，很少的队员大量的精力投入到办公室的日常文字工作、矛盾协调工作等，对街面和社区的城市管理矛盾不能及时地依法处理。

2、执法队员年龄结构的老化，使得执法队伍缺少活力，有时很难全身心投入工作，有时力不从心。

3、执法队员因文化、身体、专业知识等原因造成综合执法水平不高，很多执法队员执法完全是凭经验，缺乏有效的理论指导，执法理念落后，缺乏执法的政治高度，不能发挥应有的执法效能。

三、不合理的现状对城市管理效能造成的影响

（一）隶属关系的不合理对城市管理效能造成的影响

1、由于街道没有任何办法对执法中队进行任何的督察和监督，更谈不上任何的处理，很多工作政令不通，工作效率低下。有的街道执法中队在办理“12345”工单上总是找出各种借口拖办、不办，在“办结率”上积案较多，推进率不高，执行力不强。

2、执法中队队员按照事业编制享受应有待遇的同时，还要额外享受各街道的“另一份补助”，有的街道叫“岗位津贴”，有的街道叫“考核奖励”等，这也是各街道对执法中队管理的最有效的管理办法之一，此管理办法首先是没有相关文件、相关法规规定要给执法队员额外发放补助的要求，也是对其他非行政执法事业编制人员的不公平。其次各街道的财力不一，办法千差万别，没有统一的衡量标准，即使一个区的街道之间也有不同的标准，甚至造成相互攀比现象，不但给街道增加额外的经济负担，而且也不能充分发挥执法中队应有的效能，有时会出现工作冲突，多头指挥现象。

3、当前上级对城市管理的考核以考核街道为主，虽然街道和执法中队没有隶属关系，很多方面，上级对执法中队的考核也算入对街道的考核。城市管理很多方面涉及行政执法行政强制，街道没有执法权，街道招聘的协管队员也没有执法权，行政强制时必须依靠行政执法中队的行政执法力量来完成上级下达的城市管理任务。而街道与执法中队的隶属关系，很多时候执法中队不能按照街道的要求完成给予的任务，给城市管理工作造成了被动，经常会牵扯很多区级主要领导的精力来协调执法中队与街道城管科室的关系、与街道的关系，从而降低了城市管理的效能。

（二）人员结构与素质的不合理对城市管理效能造成的影响

因行政执法队员少、街道城市管理考核任务重的原因，街道不得不从社会上招聘一些临时工纳入城市管理队伍。因工资低的原因招聘的临时工，大部分文化水平较低、年龄较大，根本谈不上执法素养，从而在某种程度上造成在城市管理过程中引发各种各样的矛盾，甚至造成恶劣的政治影响，给政府工作造成极大的被动。

四、提高基层城市管理效能的建议

（一）调整执法中队的隶属关系

当前的隶属关系降低了基层城市管理的效能，阻碍了城市管理的发展。为此建议：执法中队在编制上应划归街道办事处，具体隶属于街道城建城管科，执法中队中队长由街道城管科领导兼任，执法队员的来源由上级业务和人事部门通过组织程序配属街道任用，街道为执法中队的上级，执法中队受街道领导并对其负责，这样的隶属关系更加确保政令畅通，上下步调一致。这样的隶属关系下，街道招聘的临时工，也就是协管员自然而然就归属于执法中队的管理，也更加理顺了执法中队与协管中队的关系，这样的隶属关系会极大地提高城市管理工作效能。

（二）提高执法队伍整体素质

改善行政执法队员的结构，提高行政执法队员的素质，每年招入一定数量的政治素养、身体素质优异的、具备一定法理基础的大学毕业生进入行政执法队伍，保证执法队员因退休、病退等原因的梯次变更，使执法队伍不断走向年轻化、知识化、专业化，确保执法队伍的活力。同时，对临时招聘人员的综合素质也要提高标准，具体包括：高中以上文化程度，政治素养较高，身体素质优良，从而真正确保城市管理的高效，提高城市执法队伍的整体形象。

（三）优化协助执法队员年龄结构

为弥补行政执法力量的不足，街道继续采取招聘临时工的方式招聘人员，作为协助执法人员纳入行政执法队伍。招聘时，应提高临时工待遇，年龄严格控制在40岁下，聘用的年龄不应超过50岁。这样，既可以确保基层城管队伍的年轻化，也可以确保城管队伍始终能够适应新形势下的城市管理工作。

 （作者陈宏星系区人大代表，南京长途汽车客运集团有限公司总经理；吕扬系区政协委员，建宁路街道办事处主任；王乾立系建宁路街道办事处工作人员）