杨 艳 郑 颖
社区是城市的基层组织，是党委政府联系群众的纽带，是社会管理的基础。加强社区建设、重视社区治理是创新社会管理模式的客观要求。为了解鼓楼区社区建设情况，更好地为社区建设建言献策，笔者于今年5月至8月间，到区民政局、部分街道和社区就有关情况进行了持证视察和调研，结合对有关问题的思考，形成报告如下。
一、鼓楼区社区治理体系改革取得了显著成效，但社区建设也存在一些矛盾问题有待解决
近年来，鼓楼区认真落实上级关于社区建设和社区治理体系改革要求，结合既有经验和发展需求，主动作为、破冰前行，不断推进现代社区治理体系改革创新，启动了深化街道和社区管理体制改革试点，加强了社区工作准入管理，对社区在考核、创建、评比、台账等方面工作进行大幅减负，规范社区工作者编制及薪酬待遇管理，加强特色社区建设，成功争创“全国和谐社区建设示范城区”，成为南京市唯一“江苏省现代社区治理创新实验区”，社区建设和社区治理体系改革取得了显著成效。但是，通过调研我们发现，以下几个方面的工作还可以改进或存在一些问题有待解决。
1.社区之间社工配置存在不平衡的现象，部分社区社工人手不足。区里已出台社工管理办法，按照规定，按每300户（户籍户）配备一名专职社工，原则上每个社区的专职社工不少于6人，且区里每2年对社工编制数进行一次核定。对照这一规定，全区118个社区中，有84个社区社工实际配置数量高于按户籍基数应当配置的数量，其中有19个社区的社工实际配置数量超出按户籍基数应配置数量的50%以上，有34个社区的社工实际配置数量低于按户籍基数应当配置的数量。因此，全区各社区社工配置不尽平衡。未达应配社工数的社区，甚至达到应配社工数的一些社区，社工人手相对紧张，对社区及其社工进行考核时，也就存在一定不公平性。
2.社工的考核激励和出口常态机制还没有形成。2009年以来实行社工统招，促进了社工队伍的年轻化、知识化，2014年10月以来也制定实施了专职社工管理办法，对任用条件、人员配备、薪酬待遇、教育培训、考核管理都有了相应制度规定，其中规定了社工退出的6种情形。但是，已规定的社工退出机制尚未形成执行示范效应，铁饭碗思维、服务意识差、吃苦耐劳精神不足、责任性不强等现象还在较多社工身上有所表现，考核激励和出口常态的机制还尚未真正形成。
3.对社区交办任务还存在一些不规范现象。根据《基层群众自治组织协助政府工作事项》和《基层群众自治组织依法履行职责事项》两个清单，社区依然承担公安综治、民政、社保、安监等约20个类别的40多项协助工作事项，以及作为基层群众自治组织依法履责的13类20多个事项，任务依然较为繁重。有关单位向社区部署工作时，未经统筹密集下放给社区，社区工作人员往往因查验工商营业执照、消防检查、安全生产、出行调查等不同条线工作部署，短时间内多次到驻社区的企事业单位、经营户或居民处，进行入户查访、调查、排查，有时容易导致驻区单位、经营户或社区居民的不理解、不支持或不配合，或者会认为政府各机关政出多门、协调不够才一定程度造成了扰民，影响了政府形象。有的调查排查需填写表格专业术语多，社区社工根本不理解，有关部门也没有对社工进行专业培训，入户调查获得信息的准确性就会打折扣。有的社区在办理协助政府工作事项时，对于现场发现违法违规行为的，由于社工没有执法权，违法证据无法保留，只能待向执法部门报告后启动执法程序，此时往往违法证据已灭失，而难以对行为人依法处罚。
4.社区承担的工作任务与可利用的基础信息资源不匹配。从便民角度出发，有些公共服务从政府机关延伸到了社区，因社区熟悉居民实际情况，有些行政服务往往会由社区先行受理居民申请或由社区配合政府机关完成初审后，提交给政府有关机关审核，因此社区工作中往往需要一定基础信息资源保障。比如，为居民申请享受经适房、廉租房、中低价保障房等住房保障政策，社区需要了解居民的户籍人口、婚姻状况、收入状况等信息；协助办理城市居民低保等民政救助事项时，社区需要申请人的户籍人口、婚姻状况、收入状况等信息；为居民申请生二孩出具意见，需要了解居民婚姻、出生子女状况；协助公安进行暂住人口管理，需要完整的社区暂住人口信息；等等。但政府机关的基础信息库目前还没有向社区延伸，有的信息平台也不允许完全向社区开放，社区工作人员往往无法获取需要的信息，为工作开展带来了诸多不便。如公安户籍信息不允许社区工作人员抄录，居民婚姻状况、住房状况等信息也不对社区公开，而因居民离婚等情况的存在，户口本上的婚姻状况、子女状况等信息并不一定与现实同步，社区在根据户口本进行有关材料初审或出具有关证明时，容易因信息不对称而出现失误，或者需要居民到有权机关开具证明才能出具意见，居民会认为社区办事手续繁琐，服务群众不尽力。
5.社区居民参与社区自治的热情不高。据了解，目前参与社区安全巡逻、环境整治、民事调解、结对帮扶、为老服务、文化活动的，主要是社区党员、地保户、小部分热心公益事业的退休人员，大部分社区居民尤其是在职中青年居民极少参与。笔者认为，原因是多方面的，但社区活动内容和形式没有与居民最关心的问题对接，没有与居民最切身利益相关，所采取的形式需要占用在职居民上班时间，或者活动宣传不到位等，应当是其中的主要原因。
二、对策与建议
1.合理配置社工并切实加强社工队伍管理。实际工作中，社区工作量并不完全跟户籍户数量这一单一因素成正比，而是与户籍人口、常住人口、流动人口、驻区经营性场所或企事业单位数量、社区辖域范围大小等多个因素有关。社区现行工作中，民政、社保类的工作与户籍人口数关联性相对较强，公安综治、卫计类的工作与常住人口关联性较强，物价、统计、环保、安监类的工作，与驻区的各类经营场所和企事业单位的数量关联性强，城管、卫生类则与社区辖域范围大小、人口数量等关联性强。另外，社区按照集中居住划片，各社区之间资源环境，居民数量与素质、家庭经济状况，驻社区各类经营场所的数量和类型，小区物业管理服务能力等等，都存在较大差异，工作重点和同一项工作任务量就会存在较大差异。因此，建议进一步优化社工数量配置办法，综合考虑户籍人口、常住人口、流动人口、驻区企事业单位、经营户数量、社区辖域范围大小等多方面因素，因地制宜进行社工配置，尽可能实现各社区社工数量配置与本社区的工作量相适应，让全区118个社区在社工配置相对均衡的情形下完成各类任务，促进年底各项考核更趋于公平合理。建议对社工制定具体考核办法时，增加社区居民、驻区企事业单位、经营户等社区服务对象对社工的考核评议比重，督促社工提高服务质量；对考核优秀的社工，兑现有关表彰奖励；对考核不合格的社工，以及其他符合退出机制规定情形的，严格执行清退出社工队伍的规定，促进形成社工队伍管理示范效应和正负激励机制。
2.进一步规范向社区交办工作任务。对《基层群众自治组织协助政府工作事项》和《基层群众自治组织依法履行职责事项》两个清单，进一步细化到具体事件、交办流程与交办要求，避免清单内事项因过于笼统，有关部门向社区交办时存在随意性。对社区协助政府工作的事项，增强计划性，一般性工作至少提前一周通知社区，减少突发性工作布置，以免社区为完成工作任务，短时间密集入户查访。对专业性强的工作，事先对社工进行专业培训，不属于社区自身法定职责的调查、执法检查等工作，要派专业人员、执法人员到社区进行专项工作，由社区派出社工协助，而不应当以社工为主，以便有关工作取得实效。社区居委会是群众自治组织，代表了一定范围民意，建议改变目前仅由区各部门和街道对社区工作进行向下单向考核评价的机制，增加社区对有关行政机关、街道办事处及其工作人员的评议权，特别是要增加对向社区交办工作的机关部门和街道的评议权，实行上下双向评议，社区的评议意见作为社情民意，纳入有关部门年终考核的依据，以促进从根本上转变将社区作为“政府机关末端”的错误认识。
3.建立对社区有条件开放的社区基础信息共享机制。整合政府民政、劳动保障、公安、工商、计生、综治等各个业务条线信息系统资源，实现互联互通，建立社区共享机制，方便社区完成有关工作任务时调阅、查询、比对，有关户籍、婚姻、住房、工商登记等信息，特别是由社区采集给上级部门的各类数据，如无特别规定的，可对社区进行有条件共享。同时，通过物防、技防、使用人员培训等手段，加强信息安全管理，确保非工作需要情形，社区无法随意获得有关非公开信息或涉及个人隐私的信息。
4.多渠道提高居民参与社区自治的程度。建议政府及其有关部门积极推动居民利益社区化，促进社区利益与居民利益进一步关联，使居民关注点转向社区，对社区有归属感，有参与社区事务的愿望。建议社区居委会通过上门走访、设置意见箱、发放调查表、召开居民代表大会等方式，广泛征询社区居民对社区工作的意见和建议，提高社区服务居民的针对性和精准度，提高社区居民对社区工作、社区活动的认同、支持和参与程度，最大程度地使社区居民参与到社区事务的决策管理中来。
（作者系区人大代表，杨艳系省林业局机关办公室副主任，郑颖系区卫生监督所监督二科科长）