城市管理作为社会管理的重要组成部分，是一项与民生息息相关的复杂系统工程。近年来，随着城市规模不断扩张、城市人口急剧膨胀，给城市管理工作带来了严峻的挑战。特别是街道城管工作直接面对基层群众，涉及面广、动态性和反复性强、情况复杂。街道城管工作的好坏，直接影响城市生产生活，关系到群众满意度和城市形象。然而，由于历史、法制、人口等多方面因素制约，街道一方面要面对老旧城区基础设施建设陈旧滞后、执法队伍管理手段欠缺等现状，另一方面又要面对日益增长的居民群众各种利益诉求、上级部门的严格要求，街道作为城市管理工作的最前沿，时常处于两难和无奈的尴尬境地。

一、街道城管执法难点

近几年来，街道在推进和落实南京市“363”、“9322”等“动迁拆违、治乱整破”环境整治行动，取得了一定的成效。但是，随着城市的建设和发展，“破墙开店”、“违建出租”、“占道经营”等违法行为屡禁不止，街道城管工作实践中出现了不少矛盾和困难。

1、违章建筑屡禁不止，拆违控违异常艰难。尽管拆违控违力度逐年加大，但是由于种种原因，违章建筑难以杜绝，严重影响市容市貌，其安全性也令人担忧，存在较多隐患。对于违章建筑，街道尽管采用了网格化、信息化、数字化等城管工作新模式，力保老的违章建筑逐年减少，新的违章建筑不增加。但是，搭建违章建筑都是源于利益，仅靠城管一个部门难以根本解决。比如，遇到弱势群体因住房紧张而搭的违建，往往令城管执法陷入“以人为本”和“依法办事”的两难境地。老的违章建筑拆除困难，新的违章建筑防不胜防，屡禁不止，屡禁屡建，已成为严重影响城市形象的“顽疾”。

2、占道经营难以治本，执法手段捉襟见肘。对于经营户倚门出摊、逐步“蚕食”所引发的占道经营，或流动商贩在街边自发形成“马路市场”，街道城管大多采取突击整治的办法，治标易、治本难；虽然在有的地段因地制宜，划定专门区域引导摊贩规范经营，但经营户更喜欢在人流密集的菜市场两侧或交通路口周围，不仅影响市容环境，同时还影响交通出行秩序，造成安全隐患。按照行政许可的“谁许可、谁管理”原则，经营户的营业执照不是街道城管所发，所以他们对街道也无所顾忌。城管执法无权吊销经营户的工商执照，更无权限制其人身自由，暂扣了其物品还要负责保管，如果有差错，街道反过来还要给予赔偿。

3、养鸡种菜狡辩难管，法律空白无从执法。对于小区居民投诉有人养鸡种菜扰乱生活环境的行为，街道城管在接到居民投诉后，找上门去，居民辨称其养的是宠物，与养“鱼鸟猫狗”一样，认为街道既然管不了鱼鸟猫狗，那么管鸡也是多管闲事；种菜的居民也提出同样理由，把种菜与养花种草同比。根据《中华人民共和国民法通则》，居民小区内养鸡或种菜已经侵犯了其他邻居的相邻权，小区居民有权诉诸法律，维护自己的权利，但居民并不愿意为此走法律路径。目前还没有正式的法律法规，授权城管对养鸡种菜进行执法，个别城市在市容环境卫生管理条例中对此虽有提及，但也只是处以数十元的罚款，缺乏执法的操作性和震慑性。

4、车辆停放难上加难，新生问题层出不穷。随着人们生活水平的提高，城市居民购买私家汽车越来越普遍，人们在享受出行便捷的同时，停车难、停车乱等问题如雨后春笋层出不穷。特别是老旧小区，缺乏统一规划的地下车库和地面停车场地，每天都“车满为患”，一些居民就想出了私设“地锁”、破坏绿化带、占据消防通道等办法，引发居民群众投诉不断。对于此类问题，街道城管在执法过程中无法可依，勉强向现有法规上靠，如把私设“地锁”视同违章建设，动员自拆甚至强制拆除。但对于实在“沾不上边”的，如小区内部车辆乱停乱放现象，只能口头说服和劝导，缺乏硬性执法依据，而且还涉及到绿化、消防、交管等诸多部门的协助，街道处理程序繁琐、难度很大。

5、乱涂乱贴逐步蔓延，“牛皮之癣”无从根治。随着市场竞争加剧，一些地下广告公司、个体或小型私营业主为降低成本，在居民楼道、楼梯立面、建筑墙体、围墙、公交站牌、电线干、路牙路面采取涂画、张贴、印盖等手段进行广告与信息宣传，严重影响城市市容环境整洁美观，俗称“牛皮癣”。多年来，“治癣”已成街道城管日常工作重要内容，尽管投入了大量的人财物力，期间也曾尝试在社区布设公共广告牌等疏导之法，但收效甚微。被动地防癣、除癣，势成“拉锯”，往往是一夜之间便铺天盖地。处置“牛皮癣”目前尚且没有明确的规章、法律条文可依可据，根治缺乏良策。

6、暴力抗法时有发生，城管执法环境堪忧。近年来，关于城管执法的话题越来越多，尤其是负面的暴力抗法现象更是层出不穷。城管执法工作中的暴力抗法是指行政执法过程中遭到被管理者的辱骂、殴打、集体起哄、围攻、强行夺取被暂扣物品等行为，情节性质严重的将直接构成妨害公务罪。街道城管执法活动中遭遇暴力抗法具有一定的普遍性，当其发生后，小则造成交通堵塞影响正常通行，大则发生冲突事件造成管理者、被管理者受伤并升级为治安事件、刑事案件。一方面是社会转型期的突出矛盾归集于对街道城管执法的不理解、不认同，另一方面是被管理对象的弱势地位或者特殊身份，往往得到媒体和公众的同情，且多有不理性成分，街道城管执法环境不容乐观。

二、街道城管执法难的原因

1、城管法律体系不够完善，是街道城管处于两难境地的根本原因。目前，社会对于城管执法普遍不认同，很多人认为城管“上管天、下管地、中间管空气”、“什么都管，什么都管不好”。根本原因在于城管法律法规体系建设尚不够完善。到目前为止，我国还没有一部完整的法律对城市管理的权利和义务、法定职责以及履职范围等问题作出明确的规定。目前，城市管理执法仅仅根据《行政法》、《行政处罚法》相关内容，国务院《城市市容和环境卫生管理条例》以及省、市地方政府制定的相关条例、办法或其他政府文件，执法依据分散，内容多不具体，权限界定复杂混乱。城市管理到底管什么，怎么管，缺乏强有力的具体法律依据，导致街道城管执法存在随意性，遇到“较真儿”的相对人拿不出好的办法来应对，执法过程中就容易产生冲突，不利于城市的发展和社会的和谐。

2、城管执法环境欠佳，严重影响街道城管工作的正常开展。随着城市化进程的加速，越来越多的流动商贩“盘踞”市区广场一角或人行道旁边。长期以来，政府与社会高度合一的管理模式观念在一些人的头脑中根深蒂固，他们把对社会公共事务的管理看成仅仅是政府的管理，遇到涉及城管执法等公共事务问题，特别是当遇个别商贩“撒泼骂街”、“躺地耍泼”、阻挠城管执法时，就上前指责城管人员。特别是部分违章经营户采取上访、闹访甚至自残等过激行为，街道又得把人带回送医治疗，不仅要承担医药费，而且削弱了城管执法的权威性和公信力。

3、城管队伍鱼龙混杂，中队设置多头管理，制约街道城管工作的健康良性发展。目前，南京市街道层面的城管执法中队主要由“大队队员”、“门包队员”和“自聘队员”组成。所谓“大队队员”就是事业编队员，有执法证，但只占队员总数比例15%左右；“门包队员”就是2005年市、区城管局统招的一批“门前三包”协管员，占队员总数比例35%左右；其余50%左右的“自聘队员”就是街道多年来自行招聘的队员，其中不少来自于社会闲散人员、企业下岗人员或农村进城务工人员。队伍结构不够优，人员整体素质不高，有时出现吃拿卡要、以暴制暴，明里整治市容环境、暗里收授商贩钱物，甚至挑起群众与街道对抗闹事等现象，损害了执法队伍风气，制约街道城管工作的健康开展。

三、改进街道城管执法的建议

1、理清城管执法权责，制定出台权威法律依据。城管执法本质上属于行政处罚，应当具有国家强制性的行政制裁权。城管执法与城市市容、规划、绿化、市政、环保、公安、工商管理等部门法律、法规、规章赋予的行政处罚权有很大的交叉，为避免出现各部门间推诿、城管想管而无权威法律依据管不了的现象，国家和省级层面应及早制定出台城市管理相关法律法规，明确城市管理究竟要管什么、谁来管、怎么管；城市政府层面应制定或修订城市管理条例或法规，理清市、区、街道三级城管执法队伍的权属、职责，做到责权对等；法律规范不宜过宽，自由裁量空间不宜过大，避免城管执法引发各类争议，维护城管执法的权威性。

2、更新城管执法观念，维护公平公正执法环境。解决城管执法中遇到的问题，前提是更新观念，特别是代表政府行使城市管理职权的执法者，不能将自己定位于执法相对人的对立面上，执法方式不能简单粗暴，应让被管理者心服口服，避免引发暴力冲突，威胁社会安全和稳定。包括各类媒体在内的社会公众，应正确行使对公共事务管理的参与权和评论权，努力营造并维护公平公正的执法环境，不可把责任一味地推卸于政府，不加思辨地单方面指责政府不作为，不能任由逐利效应的驱使，而让违章建筑四处蔓延、占道经营愈演愈烈。广大居民群众既是城市环境的享受者，也是城市环境的参与者，不宜有意无意地忽略或剥夺了自身在社会公共事务管理中的参与义务，只考虑个人的就近就便，一边指责环境“脏乱差”，一边又纵容破坏环境的人和事，贪图“马路市场”的便宜和便利，甚至支持违章经营户或流动商贩，对执法人员冷言恶语，无端指责，阻挠执法。

3、规范城管执法主体，加强执法队伍管理。城管执法是代表政府对公共事务行使管理权，理应由国家公务人员来执行，聘用人员没有法律授予的执法权，只能协助车辆驾驶、信息通报、材料整理等辅助性工作，而不应该直接参与执法。但在实际操作中，只有个别城市的城管执法队伍是实行公务员管理，绝大多数城市都是由事业编乃至聘用人员在城管执法一线，暴露出城管主体混乱的局面。为此，一是应重新审视街道和城管局对执法中队的双重管理模式，进一步理顺、理清街道城管科与城管执法中队的关系；二是压缩政府编制，选派有文化、懂法律、善交流、会做群众工作的公务员分派到城管执法队伍中来，逐步做到公务员执法；三是严格筛选和淘汰不称职人员，坚决不留情面地清除违规违纪执法人员；四是制定和落实严格的城管执法队伍考核奖惩管理制度，用制度去管人管事，严格规范城管执法行为，加强执法队伍的人员管理，加大业务培训和考核力度，努力提高城管执法人员综合素质。

4、完善城管执法应急处置机制，保障城管执法安全实施。街道城管执法往往是直接面对居民群众，直接参与处理突发性矛盾，因此，有必要建立和完善一套与街道城管执法相适应的应急处置机制。建议市、区城管执法局结合街道实际，以自然灾害、事故灾害、公共卫生事件、社会安全事件、行政执法突发性公共事件为适用范畴，出台相应的城市管理执法应急处置规定。特别强调横向联动，明确规划、绿化、市政、环保、公安、工商等与城管执法职能相交叉部门应急处置原则、响应措施、后期处置、物资保障等内容，确保及时、高效、妥善地处置突发事件。街道城管执法中队在进行强制执法行动或者“拔钉子”之前，认真摸排工作对象及现场周围环境各方面情况，充分预判执法中可能遇到的突发状况，提前组织相关部门执法人员参与预判分析会，共同制定相应处置预案，每一项任务明确分工、责任到人，合理安排部署执法力量，现场安排城管警察、派出所民警、工商和食药监管理人员等到现场联合执法，积极有效应对可能发生的暴力抗法事件，保障城管执法安全顺利实施。

（作者吕燮纲系区人大代表，小市街道党工委书记；朱国祥系区人大代表，小市街道人大工委副主任；胡伟系区人大代表，南京汽轮电机集团公司副总经理）