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论养老保障中政府、单位和个人的责任定位

发布日期: 2015 - 04 - 15 浏览次数: 字体:[ ]

人口老龄化是当今世界人口发展的主要趋势,我国人口老龄化的速度更是前所未有。预计到21世纪中叶,我国60岁及以上老年人口将达4亿左右,而目前80岁以上高龄老人已高达900万,并以年均5.4%的速度递增。如此多的老年人生活谁来保障?在老年人的生活保障中,政府、单位和个人应该承担什么样的角色和责任?本文通过分析在城市养老保障体系中政府、单位和个人的责任,研究建立政府、单位和个人的合作机制,更好地完善养老保障体系建设。

一、当前城市养老模式发展现状

目前,城市养老模式主要有家庭养老、机构养老和社区养老三种类型。

1.家庭养老是城市养老模式的主要形式。家庭养老成为我国城市养老模式的主要形式有着历史和现实的双重需要。一方面,整个社会长期以来固有的乡土情怀和“熟人社会”标签属性让我们形成了由婚姻伴侣、子女等共同生活的家庭成员提供老年生活物质供给、精神慰藉和生活照料的养老观念。另一方面,传统伦理文化的熏陶和延续,让“百善孝为先”深入人心。以“孝”为美的传统文化意识经过几千年的积淀已自然而然地成为我国家庭养老的道德依据和精神诉求。家庭养老既能保障老年人的基本生活需求,又能缓解并不富裕的中国社会所要承担的养老需求压力,同时也有利于中华民族仁者爱人、尊老、敬老优良传统的继承和弘扬。

2.机构养老是城市养老模式的有益补充。我国机构养老分有民政福利机构养老和商业性机构养老两种,前者主要包括由民政福利机构开设的面向“三无”老人(无法定赡养人、无经济收入、无劳动能力)等特殊群体的各种民政敬老福利院;后者指由社会各种经济组织开设的面向全社会的各类商业性养老服务机构,包括各种不同等级标准的社区商业性养老院、护老院、敬老院与老年公寓等。一些大型养老服务机构设施完备,为老年人提供诸如棋牌室、书画室、阅览室、运动室等活动场所,不仅提供定期身体检查,还有心理咨询师提供心理疏导,不失为一个老年人结交不同朋友、享受晚年生活、转换社会角色的好地方,也越来越受到那些经济条件宽裕又无暇照顾父母的城市年轻人的青睐。

3.社区养老是城市养老模式的新趋势。2002年社区养老模式刚刚起步,它作为新时期适应城市社会管理要求、提高老年人生活质量、满足不同家庭对养老功能的需求而逐步发展壮大起来,十几年的实践运转已成为辅助家庭养老的重要载体。社区养老能够让老年人在家庭亲人的亲情氛围以及熟悉、安全的居家及社区环境中得到日间照料、康复护理、紧急救援、精神慰藉、短期托养等个性化服务。既不用离开熟悉的环境而产生陌生感和孤独感,又能得到与机构养老类似的专业化服务,凸显出社区养老补充机构养老存在的不足又迎合老年人养老意愿,发挥自身功能作用的独特魅力,成为老年群体实现“老有所养、老有所依、老有所乐”的重要功能支撑。

二、城市养老面临的挑战

由于我国是在经济实力不雄厚、社会发展水平较低的情况下进入老龄社会的,加之应对老龄社会问题的制度基础薄弱,城市养老课题比任何一个国家面临的困难要多的多,难度要大的多。

1.现行养老保险制度不能满足老年人基本生活保障。上世纪90年代起,我国养老保险制度借鉴智利模式,引入个人账户,养老保险由社会统筹和个人账户两部分组成。但据2010年的数据显示,我国养老金空账约1.3万亿元,养老金实际购买力每年降10%同时,由于我国养老保险制度由后来缴费者负担,到2039年,我国将出现不足两个纳税人供养一个养老金领取者的局面,“老龄社会危机时点”即将到来,养老金“空帐”问题随时可能成为银发危机爆发的导火索。

2.传统的家庭养老功能逐步弱化。随着经济社会的不断发展,城市大多数家庭是独生子女家庭,结构为“四二一”。这些独生子女要照顾下一代和上面四位老人,家庭负担越来越重。同时,现代社会生活节奏越来越快,年轻人忙于工作,注重生活品质、休闲娱乐和自我发展,用来照顾老人的时间和精力有限,并且,由于年轻人与老年人整体文化素质逐渐提高,代沟使隔代人之间的兼容性下降,再加上单元式住房使老年人与青年人、老年人与老年人之间的交流受空间障碍的影响,满足老年人生活照顾和心理需求的难度更大。

3.养老服务市场供给缺口大。全国几次较大规模调查的数据表明,我国约有3250万老年人需要不同形式的长期护理,我国老龄人入住养老机构的需求正逐步提高。但是目前专为老年人提供服务的设施严重不足,服务项目和服务内容不全,服务费用偏高,服务人员的素质参差不齐,老龄服务的数量和质量都远远不能满足市场需要。仅以养老床位测算,截至2011年底,全国各类养老机构的养老床位315万张,床位数占老人总数比例仅1.77%,“一床难求”现象严重。

三、建立“政府-单位-个人”城市养老合作机制

综所周知,养老保障体系主要由养老保险、养老救助和养老服务组成。由于我国人口老龄化走势,根本没有现成的模式可以照搬照套,必须要根据国情和经济发展条件,充分发挥家庭养老功能,普及养老保险,扩大养老服务覆盖面,明确政府、单位、个人承担不同的责任,建立养老保险、养老救助和服务三种方式相结合的多层次的养老保障体系。

1.养老保险中的政府、单位、个人责任定位。由于养老保险制度缺失、资金不足、权责不明确,加之市场的失灵,尚未建立全面的养老保险体系。世界银行认为,为了应对老龄化危机对养老保险的不利影响,各国需要改革单一的养老保险制度,建立三个支柱的养老保险体系,这三个支柱包括:确保老年人获得最低收入的公共养老保险制度,作为职业福利的企业年金制度和提供更高保障待遇的个人自愿储蓄制度。对应养老保险的三个不同层次,我国分别建立了惠普式养老保险、职工养老保险和商业人寿保险。

对于公共养老保险制度而言,它通常以一般税收为资金来源,以政府管理为主要管理手段,以满足老年人基本生活为主要目标,因此政府在其中需要承担全部责任,负责资金来源以及实施和监督管理。职工养老保险由企业和个人共同完成缴费,政府的责任是推动立法机构立法来强化养老保险的制度化和权威性,将养老保险的性质、覆盖人群、缴费比率、受益比率等以法律的形式固定下来。而对于作为职业福利的企业年金而言,它以企业为单位建立,通过企业和个人的共同缴费筹集资金,目的在于为本企业职工提供较高的退休收入,是企业吸引和留住人才的一种手段。

它一般采用市场化的运作方式,由独立的管理委员会来管理,主要投资于股票和债券市场以获得较高的收益率;政府则可以采取立法和税收优惠政策,以吸引并鼓励推行企业年金计划,促进企业年金快速成长。对于不能被职工养老保险覆盖的劳动人群,例如流动的农民工群体,政府应当担负起主导责任,以政府资金补助,个人负责缴费的形式,引导他们个人账户的落实。作为第三层次的个人自愿储蓄制度,它通常由个人自愿决定是否储蓄或者储蓄多少,目的是为了保证那些收入较高者能够在年老以后获得足够的收入,政府可以通过宣传和提倡来鼓励个人为其老年积累储蓄和财富。

2.养老救助中的政府、单位和个人责任定位。社会救助是政府的一项重要职能,目标是帮助社会弱势群体摆脱生存危机。老年人作为特殊的弱势群体,也是社会救助的对象之一。由于社会救助资金投入不足,中央、地方财政救助资金分担不够合理,救助专业人员缺失,民间救助组织数量不足等原因,老年人救助水平还处在较低的层次。

社会救助作为一种公共产品,应当由政府无偿提供给公民。在老年人救助上,政府应当承担的责任包括制度设计和规范、资金来源以及监督管理。首先,政府应当通过立法的手段,制定出符合实际情况的、具有可操作性的老年人救助政策,并组织实施;其次,政府应当负担起与老年人社会救助有关的各种费用,诸如日常管理的经费、付给从事社会救助工作的人员的工资等等;再者,在社会救助具体事务实施过程中,政府还需承担监管责任,保证救助到位;除此之外,加大对专业救助人员的培训,提高老年人救助水平,也是政府应当承担的责任之一。在老年人社会救助的主体结构中,政府固然是第一责任主体,但仅靠政府这一单一主体组织老年人救助的安全网是绝对不够的,也是不现实的。除了政府救助之外,由慈善机构、社会救助团体等非政府组织和社会成员之间开展的社会互助,是老年人社会救助的另一重要主体。社会成员和企业以及民间组织应当发扬尊老爱老的传统美德,主动关爱老人,通过捐款或志愿者工作,参与到老年人救助事业中来;政府则可以通过各类社会福利团体和慈善组织,开展社会募捐活动,发展各种慈善基金会,并对各类社会组织和个人的救助性捐助给予精神方面的认可和褒奖,逐渐形成一种以政府救助为主,社会互助和民间救助为补充的老年人社会救助格局。

3、养老服务中的政府、单位和家庭责任定位。建立以政府为导向,家庭养老为主和社会养老为辅的养老服务体系。在养老服务上,政府应主要是筹资和指导的角色,而不是服务的实施者。在提供具体的养老服务时,家庭应承担基本责任,在老年人的心理慰藉和精神支持上,家庭起着不可替代的作用,一方面政府可以通过财政补贴,支持家庭养老;另一方面,政府应该大量吸纳非营利的民间组织参与。民间组织在社会化养老服务体系中的作用不可忽视,它可以提供生活照料服务、精神慰藉服务、医疗卫生服务、文化娱乐服务、体育旅游服务等多种服务类型,满足老年人多元化的需求。我国内地的民间组织虽然规模日益扩大,但在登记注册、组织自律、制度规范、人员资金、社会影响等方面都还处于发育阶段,面临一系列问题。因此,政府应在资金和政策上加大扶持、优化管理和监督,积极发展民间组织,促进养老服务的社会化。企业和个人在福利事业上,也应负起相应的社会责任,通过捐赠或者参与老年人志愿性服务,为老年人福利事业贡献一份力量。

总之,要建立中国特色的养老保障体制,必须要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续的方针,政府、单位、个人承担相应责任,建立起兼顾各类人员的养老保障机制,实现“人人老有所养”。

(作者顾网林系区人大代表,长江南京航道局局长兼党委副书记)

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