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我们在哪里养老——探索社区养老的鼓楼路径

发布日期: 2015 - 03 - 04 浏览次数: 字体:[ ]

    社区养老,主要是面向家庭日间暂时无人或者无力照护的社区老年人提供养老服务,具有就近、专业、便利和成本低廉的独特优势,进一步完善社区养老,发挥社区养老的优势和作用,对于构建完整的养老服务体系,真正全面实现“老有颐养”的社会目标具有十分重要的意义。 
    一、社区养老是未来城市养老的主要模式
    所谓养老模式,是指人们进入老年阶段后如何安度晚年生活的制度安排与机制保障,它包括老年人的经济保障、起居照料、精神慰藉三个层次,核心是满足老年人的生活照料需求。
    (一)几种主要的养老模式
    1、家庭养老。是指赡养老人、照顾老人的活动统一于家庭之中,在家庭内部完成,家庭既提供养老的经济保障,又担负着老年人的日常生活照料,是比较传统的养老模式。
    2、机构养老。是指以养老机构为养老地,依靠国家资助、亲人资助或自助的方式,由养老机构统一提供全方位的生活照料服务,以保障老年人安渡晚年的养老方式。
    3、居家养老。是指老人居不离其家,由经过专业培训的服务人员上门为老年人开展照料,提供以解决日常生活困难为主要内容的社会化服务。
    4、社区养老。是指以家庭为核心、社区为依托、专业化服务为依靠,借助社区,付费获取由社区养老服务机构提供的各种专业化服务以解决日常生活困难的养老方式。社区养老与居家养老的主要区别在于老年人接受服务的场所不同,居家养老主要是上门提供服务,社区养老主要是老年人到社区养老机构接受服务。
    (二)社区养老的优势分析
    随着社会现代化进程的快速推进,社区养老的优势越来越突显,并逐步得到社会的普遍认可。
    1、社区养老符合中国传统。在传统观念的影响下,老年人的家庭观念比较牢固,地缘文化思想浓厚,重视街坊邻里的情感维系。他们长期居住在社区,对社区有较强的归宿感、认同感和依赖感,采取让老年人在社区接受生活照料的服务方式,在一定程度上既解决了家庭养老能力不足的困难,又解决了机构养老亲情淡薄、环境适应障碍等问题,同时,相对于居家养老,社区养老还有利于老年人之间相互交流,满足了老年人的心理需求和精神慰藉,有助于提高他们的生活质量。
    2、社区养老社会成本较低。未富先老的现状致使部分老年人还难以承担到机构养老的费用,而开展社区养老不需要太大的基建投资,可以整合社区及周边资源,低成本运作。一个社区只要有几间房屋稍加改造即可成为社区养老服务机构,且不脱离老年人原来居住的社区,其住房设施及生活物品等原有资源能够继续得到充分利用。
    3、社区养老方式灵活多样。社区养老模式中对老年人的服务由社区养老服务机构提供,服务方式针对老年人的需求设计,老年人可以根据自己的实际情况和经济能力选择适合自己的服务项目,包括家政、护理、医疗、咨询等内容,形式上既可上门服务、陪伴护理,又可日托照顾,服务质量有保证,专业性强,能够满足多元化的养老需求。
    (三)社区养老的可行性分析——以鼓楼区社区养老为研究对象
    1、基础扎实。鼓楼区于2003年开始在全国率先探索实践社会化养老服务。居家养老服务网络逐步建立,社区养老服务软硬件设施有所改善,养老机构数量不断增加,逐步形成了以“居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的社会化养老服务体系,中央电视台、《人民日报》、《中国社会报》等媒体均曾给予关注和报道,被誉为“中国式城市养老模式”,被国家民政部和全国老龄委评为“全国养老服务示范单位”、“全国老龄工作先进单位”。
    2、政策支持。2013年以来,国务院、江苏省、南京市相继出台了《关于加快发展养老服务业的实施意见》,南京市还制定了《社区居家养老服务实施办法》。这些文件都明确指出了要大力发展社区养老服务,实现城市社区养老服务全覆盖。今年,江苏省社区养老服务协会在建邺区调研后决定在南京成立1000家社区养老服务站,明确政府保障硬件(人、财、物)。最近,我区民政部门也出台意见,要求每个街道有50%的社区拿出社区面积的40%用于社区养老服务等。
    3、经验借鉴。在亚洲,日本和新加坡是较早进入老龄化和老龄人口比例较高的国家,社区养老是其养老服务体系中最主要的养老模式,并专门制定了社区养老的相关法律。在国内,广东和浙江已经初步建成了比较完善的社会养老服务体系,社区养老服务站覆盖了所有社区,按照“老人需要什么就提供什么”服务理念,开展适合老人的服务项目。鼓楼区要争创“首善之区”,更需要转变观念,创新机制,加大投入,全面推进社区养老发展。
    二、鼓楼区社区养老现状
    近年来,我区社区养老工作积极推进,老人们在不同程度都享受到了社区养老服务。
    (一)老年人口构成情况
    截止2013年底,我区户籍总人口93万,其中老年人口20.24万,占总数的22%。老年人中,60-70岁的11.29万,占56%;70-80岁的5.96万,占29%;80-90岁的2.98万,占14%;90-100岁的2807人,占1.38%;100岁以上69人,占0.03%。目前机构养老的人数为2455人,仅占60岁以上老人的1.21%,剩余98.79%为社区居家养老,社区养老人数比重较大。
    (二)基础设施建设情况
    目前,我区社区养老的服务机构有街道层面的6家,社区层面上,118个社区均设立了养老服务站,实现了全覆盖。其中,符合南京市标准的98个,1A级(50平方米以上)66个,2A级(面积100平方米并拥有5张床位)16个;3A级(面积150平方米并拥有10张床位)16个。77个由社区自主运行;19个由街道或社区提供用房,交社会组织运行;2个由社会组织租赁房屋并运行,街道负担50%的租金。有78个社区养老服务站的装修费用由街道出资,20个是由社会组织出资,并通过申请公益创投予以补贴。
    (三)服务项目开展情况
    我区各社区养老服务站根据老年人的需求,积极开展照料和托养、就餐、康复、心理关爱及文体活动、保健、培训等综合养老服务30余项。金陵六村等37个社区可以开展日间照料服务,南秀村、大方巷等11个社区可以开展短期托养服务,工人新村等19个社区开设了“银发餐桌”,38个社区提供康复训练,41个社区建立了“心灵茶吧”。同时,依托“心贴心”修脚网,建立了16个固定点,成立了14个上门服务组,为1万多名老人开展低收费修脚服务。大方巷社区还开展了音乐照顾服务,与江苏经贸职业技术学院师生深入养老机构及社区开展活动96场次,服务3000人次。
    (四)社会资源利用情况
    近年来,瑞海博老年康复中心、鹤颜养老服务发展中心、青春助老驿站、朝夕相处养老服务中心等一批社会组织陆续进入社区,开展社区养老服务。目前,全区参与社区养老服务的社会组织共39家,其中专业负责社区养老服务站运作的21家。在区政府提供租赁房屋的基础上,引入了“心贴心老年人服务中心”,设立老年茶社、老年影视厅、老年照相厅、老年网吧、免费讲座、老年大学等,服务队伍人数已由最初的30多人发展到400多人,95%以上的人员经过考试获得初级护理员证书,30%拥有中级证书。
    三、亟待解决的几个问题
    我区社区养老目前正处于起步阶段,随着人口老龄化的加速,仍有一些问题亟待解决。
    (一)基础设施薄弱,专业人才匮乏
    《南京市社区居家养老服务实施办法》要求每个社区40%的办公用房用于提供养老服务,但在目前社区自身办公用房都没有完全达标的情况下,很难真正执行。有些社区由于用房紧张,1A级养老服务站(50平方米)至今未能落实到位,只能一房多用,社区养老服务站的设施、功能、标准、供养水平都比较低。此外,由于社区承担的行政性事务较多,人手不够,有些社区养老服务站并无专职人员,即使配备了一般的工作人员,大多也没有受过系统的岗位培训,缺乏相关的专业知识和技能,难以提供医疗护理、心理咨询、临终关怀等专业化服务。
    (二)服务水平不高,缺乏统一标准
    由于专业人才的匮乏,导致目前从事社区养老服务工作的很多是下岗职工,其中,又以年龄偏大的下岗女工居多,虽然他们经过短暂的服务技能培训后能够上岗,但服务的专业化水平并不高。区划调整前,原鼓楼区在每个社区养老服务站成立时给予一次性资金扶助1万元,原下关则没有,缺乏统一标准,再加上条件限制,各个社区在服务项目的提供上水平参差不齐,项目有多有少,服务质量有高有低。
    (三)依靠社会偏少,资源利用率低
    社区养老面广量大,仅靠社区有限的人力、物力和财力是不行的,需要大量具有专业知识的社会组织参与。但由于社区养老具有公益性和非营利性的特点,很多社会组织不太愿意参与进来。目前我区参与社区养老的社会组织共有39家,其中负责社区养老服务站运作的只有21家,而且运作情况大都比较艰难。即使有社会组织参与进来,政府培育也不够,难以统筹利用好社会组织的各种资源,如医务人员、志愿者队伍等;再没有更好的补贴政策,不可避免地会导致留不住项目、留不住人。
    四、存在问题的原因分析
    造成上述问题的原因既有经济发展水平跟不上日益增长的社会养老需求,也有主观方面不够重视,财政投入偏低的因素。
    (一)思想认识不到位
    养老不单是家庭的事,也不单是养老机构的事,更应是政府的事。不单是眼前的事,更应是一项长远的事业。由于我国长期实行计划生育的基本国策,“4+2+1”的家庭结构与“老有所养”的需求,要求政府承担更多的养老责任和义务,而我们的思想认识仍停留在主要依赖传统的家庭养老理念上。一些职能机构和社区管理服务部门对开展和加强社区养老服务的重要性和迫切性认识不足,观念落后,没有把社区养老服务事业提高到反映一个社会文明进步水平和提高人民生活质量、保持社会稳定的高度来认识,服务意识不足,导致老年人享受不到普惠的社区养老服务,同时,社会宣传不到位,社会参与不够。
    (二)体制机制不健全
    目前,社区养老在总体上仍属于政府推动型,带有浓厚的行政管理色彩。部分社区养老服务体系存在上层弱、中层空、基层虚的现状,机制运行缺乏统一标准,社区权、责、利不一致,街道办事处作为区一级政府的派出机构,承担了众多的行政职责,又把社区职能更多地偏向政府职能的延伸服务,经常给社区分配行政性任务,致使社区没有更多的精力来办好养老服务。同时,从目前社区养老服务发展现状来看,政府职能在社区养老中存在缺位现象,政府对社区养老服务的支持力度不够,主要表现在对非营利社会组织的培育不到位、投资社区养老服务的民间资本所应享有的相关优惠政策不完善等。
    (三)财政投入偏低
    据统计,我区2013年可用财政收入为49.58亿元,其中用于养老服务的财政投入总额为2898万元,占总数的0.58%。扣除机构养老的投入,用于社区养老的投入及补贴为463万元,仅占区财政收入总额的0.093%,与机构养老的财政投入比为1:5.26。由于资金投入和扶持不够,社区养老服务站等基础设施更新不及时、建设不到位,服务项目也难以拓展,有些老年饭桌由于亏本无法长期运作。同时,养老服务从过去的十几项需求增加到现在的几十项,服务人员劳动量大大增加,工资报酬却仍然偏低,影响了队伍的稳定性和知识化、专业化建设。
    五、关于完善社区养老的建议
    针对上述问题及原因,参考有关政策文件,学习借鉴其他地区经验,现就进一步完善社区养老提出如下建议:
    (一)转变观念、增加投入,强化政府主导作用
    就目前的社会经济条件和人们的思想观念以及社区养老所具有的福利性、公益性而言,社区养老在很大程度上仍是一种政府行为。要充分认识发展和加强社区养老的重要性和迫切性,把社区养老作为迎接人口老龄化挑战、满足老年人需求和促进老龄工作可持续发展的一项战略措施,纳入本地区经济社会发展的总体规划之中,进一步加强对社区养老工作的组织领导。建议加大财政投入力度,逐年提高社区养老财政投入占财政收入总额的比例,保证每年给予财政上的支持,拨专款用于社区养老的发展和相关设施的建设。此外,还要增强社区自筹、机构投资和社会捐助,从而实现多方位、多层次的资金筹集方式。
    (二)统一标准、建设队伍,强化社区依托作用
    区政府对社区养老的领导体制要有明确分工,在民政部门指导下对老龄委机构独立强化,成立“关心老年人协会”;在街道建立社区养老服务中心,统筹社区养老事务;在社区设立社区养老服务站,具体承担社区养老的服务和管理,最终在全区实现统一服务设施、统一服务内容、统一服务质量的“三统一”标准。建议进一步明确社区性质,让社区职能回归本位,减少其行政性事务,保证有足够的人力去发展社区养老事业。尽快成立一支由专职人员、兼职人员和志愿者组成的服务队伍,每个社区明确1名专职社工,专门从事养老服务工作,每个社区养老服务站配备不少于3名的服务人员,并分批选送他们到高校或培训机构学习老年服务知识和技能,提高做好养老服务工作的能力水平。
    (三)完善机制、激发活力,强化市场主体作用
    建议尽快建立“党政主导,民政部门组织领衔,相关部门协助,社会广泛参与”的领导体制,充分激发社会组织活力,通过政府“购买服务”的方式为社区养老提供菜单式订制服务项目,发挥市场在资源配置中的决定性作用。积极引入社会组织,开放社区养老服务市场,支持企业、社会组织、个人参与管理运营社区养老服务,开展养老教育培训、咨询评估、标准制定、质量监督以及第三方认证等服务,逐渐将升级后的社区养老服务站交由社会组织运作,提高专业化服务水平。我区在向社会组织购买养老服务方面已有多年探索经验,建议由民政部门在总结过去经验的基础上,结合现时实际情况,借鉴参考外地做法,研究制订向社会组织购买养老服务的具体操作办法,对这项工作进一步规范和完善。
    (作者刘梦媛系市、区人大代表,建宁路街道四平路社区居委会副主任;参与调研人员:杨贤义,鼓楼区人大常委会办公室信访科副科长)

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