鼓楼区地处城市中心地带，更是省委省政府和众多机关企事业单位及高等院校林立的重要区域。随着时光流转，辖区内特别众多建筑年久失修，市政道路损毁严重，公共设施陈旧老化，片区综合环境亟待提升；同时，街区内门头店招杂乱无章、违章建筑屡禁不止、绿地游园管养缺失、杆管电线私接乱拉、车辆乱停乱放等问题同样普遍，强化城市管理迫在眉睫。
    近年来，在鼓楼区委、区政府的正确领导下，各级单位紧紧围绕“争创首善之区，建设幸福鼓楼”的目标，不断加大城市建设和管理力度，特别是在“动迁拆违、治乱整破”专项整治工作中，辖区内整体环境面貌得以大幅提升，居民群众的幸福指数不断攀升，并在思维与方法的反复修正和调整中总结了一些经验。
    然而，在我们竭力维护的社会大环境中，违法占道经营、车辆乱停乱放、环境卫生不洁、违章建筑滋生等社会“顽症”仍然存在。如何从根本上解决好这些问题？通过深入城市管理一线调研，我们感到，只有保持整治工作的强势劲头，进一步转变思想观念，才能适应新形势、新任务的实际需要，从而在城市管理工作中形成一套行之有效的长效管理机制。
    一、环境综合整治工作中存在的矛盾和问题
    城市管理是城市经济和社会发展的重要组成部分，是加快城市化进程和建设现代化城市的重要保障，是构建和谐社会的基础性工作。然而，环境综合治理作为城管工作的核心内容，却是一个动态的过程，矛盾和问题无处不在，主要体现在以下几个方面：
    （一）违法经营情况复杂。近年来，我们的执法人员在与违法者艰苦卓绝的斗争之中总结了一些新经验，也发现了不少新问题。一是占道经营、流动摊点战术多变。一些违法者通过对城管执法工作规律的不断探索，已经形成了对城市管理工作的“抗体”，并不断蔓延，大幅提高了日常工作难度。有的摊贩采取“你进我退，你退我进”的迂回游击战术，与执法人员打“时差战”；也有一些违法者针对城管执法中的薄弱环节，钻执法空子，采取“打擦边球”的战术，在商店门前摆放的三轮车上卖物品，城管来了就暂停经营，这样“老鼠躲猫”的“拉锯战”屡见不鲜。二是“虚心接受，坚决不改”者大有人在。这种情况在日常劝导教育管理过程中较为常见。一些小商贩或商店经营业主在违法事实真相面前无所不用其极，呈现各种可怜姿态，治病救人、养家糊口等理由异常充分，并虚心接受执法人员的批评教育，只是在被执法人员劝离之后再换个地点“重操旧业”。三是合法经营摊点的非法行为难以管理。很多获得经营许可的摊点亭、夜市摊位存在超范围经营、兜售假冒伪劣商品、侵害消费者权益等行为，城管执法人员在诸如此类的问题上受执法权限制约而不能予以解决和根治；近期发现，不少定点摊贩将货物用三轮车扎成大包状，随意堆放在人行道、背街小巷和农贸市场附近，严重妨碍了群众出行，且存在安全隐患，执法队伍受人力限制而难以控制。
    （二）行政执法形势严峻。社会矛盾体现在行政行为中的矛盾始终突出，这给我们的行政执法水平提出了更高要求。一是取证困难大。具体工作中，执法人员往往不是违法者实施违法行为的第一见证人，这给调查取证工作增加了难度。现场的群众由于熟人、害怕报复或是同情大都为弱势群体的违法当事人等原因，往往不愿意作证，甚至受仇视社会情绪影响而为违法者开脱，从而导致执法行为因证据缺失而被迫中止。二是权责不统一。我们感到，很多矛盾问题的症结在于部分体制机制与高速发展的经济社会之间存在着一些不相适应。实际工作中，许多工作任务都是由职能部门交给街道和社区来完成的，年终还对街道和社区进行考评，而街道既没有专业管理人员，又没有行政执法权，工作难度大。三是执法风险高。城管执法人员在执法过程中，与被管理人员发生摩擦虽然在所难免，但有些极端分子任由执法者“动之以情，晓之以理”，却始终我行我素，甚至唆使家人或社会顽劣人员对执法人员撒泼耍赖，故意破坏违章物品，就地躺在执法车辆之下；更有甚者一边喊着“城管打人”，一边主动袭击执法管理人员，阻挠执法之后还要到监督部门“莫须有”投诉城管。
    （三）交通秩序矛盾突出。我们都可以感觉到，近年来车辆的超速发展已超越了交通设施建设的步伐，鼓楼的交通秩序同样也收到了严峻考验。一是秩序紊乱。密集的政府机关大院、省市医院和高等院校、频繁的经济社会活动以及高密度的土地利用开发导致了鼓楼地区成为南京市交通最为复杂、拥堵最为严重的地区之一，高峰期“怨声载道”的现象每天上演，交通秩序的改善迫在眉睫。二是效率下降。为缓解停车难问题，交管部门规划了大量占道停车泊位，但由于停车成本等因素，驾驶人员随意停车的现象仍然大量存在；机动车占用人行道和盲人通道、非机动车辆停放无序、摩托车修理行业占道工作等影响市民出行现象普遍存在。三是妨碍公正。由于停车设施成为稀缺资源，当前无论是生活社区，还是市政道路两侧，关于“停车位”的争夺战仍在反复重演；因为争抢车位导致的治安、刑事案件多有发生，停车矛盾俨然成为社会风气的绊脚石和社会矛盾的导火索。
    （四）环境卫生亟待改善。深入剖析后，我们发现人口密集和机制缺陷导致了环境卫生的不足。一是建筑垃圾运力不足。以宁海路街道为例，该街道承担的垃圾清运任务在3000吨/月左右，目前使用的垃圾清运车辆运力在1.5吨/车至4吨/车之间，按照4吨/车的单车最大运力计算，每月需要大型垃圾清运车辆700余车次，平均每天至少需要25车次之多，按照鼓楼区环卫所目前运力，远不能满足需求。二是垃圾清运经费不够。按照规定，鼓楼区无物管小区的装潢垃圾每户只需缴纳50元清运费，其余费用由政府补贴；有物管小区的装潢垃圾清运费由环卫所与住户协商，征缴比例有限之外，又引发了居民间的相互攀比。此外，每辆垃圾清运车辆要配备4名装卸工人，加上车辆租赁费用，各街道每月要在垃圾清运工作中倒贴经费十余万元。三是保洁员管理不到位。由于现行制度下保洁员低收入、住所困难等原因，很多保洁员的日常工作以收废品垃圾补贴家用为主，导致很多无物管小区院落环境卫生清扫不到位的同时，在保洁员住所附近时常可见堆积如山的垃圾。四是居民环保意识不强。在南京创建文明城市的工作当中，我们深深感到很多居民群众爱护环境的思想意识淡薄，在随处可见垃圾箱的居民院落中，我们随处可见人们随手丢弃的杂物和垃圾。此外，违规圈养宠物、饲养家禽等行为屡禁不止，也让环境卫生受到很大的损害。
    （五）监管巡查工作欠缺。调研中我们发现，目前对于现存的违法行为和违章建筑的巡查、防范、报送和查处机制尚有所欠缺。一是违法现象尚存。一些小区的屋顶违章建筑依然存在，严重影响了建筑物整体景观布局；部分城乡结合部的居民私自占地或因历史遗留问题长期存在的违法建筑仍然存在，个别地方甚至有“步步为营”扩大建设规模以求高额赔偿的情况，在屋顶上违法建设搭盖现象依然严重，影响了建筑物整体景观和空中美景。二是巡防制度缺失。在现行的法律法规中，对小区出新的周期没有界定和规范，已出新小区和建筑的保养和维护大多由居民、业委会以及小区物业机构承担，相关部门缺乏破损巡查、报告和解决制度。三是监管协同不力。缺乏协同执法意识，公安、工商、城管、卫生等城市管理相关部门大局意识、协作意识不够，对职能交叉的问题相互推诿，甚至无人问津，严重削弱了城市管理和环境整治力度。
    二、问题和矛盾成因分析
    针对调研工作中发现的问题，我们作出了深入的研究和探索，总结出问题和矛盾的成因如下：
    （一）个人既得利益驱动。流动商贩占道经营是市场规律的产物，流动商贩占道摆摊设点逃避各种税费，以低成本赢得经营成果。商店经营业主店外经营，以获得经营场地和烘托浓厚的商业气氛，赢得不正当竞争力。部分市民的私利心态重，“只顾小家不顾大家”，在房前屋后擅自违章搭盖饲养家禽家畜或出租收取租金，污染环境卫生和破坏市容环境，周边居民怨声载道。
    （二）群众意识形态多样。随着城镇化水平不断提高，城市人口结构发生很大变化，农民进城定居如潮，外来农民工、下岗工人及残疾人等生活在城市底层的弱势人群比例增大。客观上，这类人群需要通过违法乱搭乱建来改善居住条件，需要靠占道经营摆摊设点，靠马路市场占道经营维持生计。部分群众的卫生意识、文明意识淡薄，自我约束能力差，乱扔垃圾、随意乱停放车辆和极端利己的行为习惯成自然，文明程度尚有所欠缺。“创文”工作中，曾经有位中年居民指着被自己丢弃的垃圾包围着的自己家门口，义正言辞地质问机关干部：“你们让我怎么生活？！”我们看见垃圾筒距离这位居民的家门只有区区5米的距离而无言以对。分析中，我们将其归咎于受利己主义等不良思想的影响，是意识形态的扭曲。
    （三）部门之间配合不力。由于城市管理工作涉及部门多以及我国法律体系复杂客观不利，各职能部门间的职责分工存在交叉和划分不明确，制约、弱化了城市管理的职能，由此导致相关部门你推我、我推你的现象丛生，其结果是大家都不管，或是在利益的驱动下，有利益的事，大家都争着管，没有利益的事，大家都不管。
    （四）队伍建设相对滞后。城建监察部门是城市管理专业队伍之一，在城市管理方面充当重要角色。目前，我区城管大队人员由于受到编制、经费等因素限制，人员很难流动，培训、教育机会较少，因此造成队员业务素质普遍欠缺、执法水平有待提高，工作方法不够灵活，驾驭复杂局面的能力普遍不强等现象，影响了执法效果。随着城市建设的快速发展，区划管理面的不断扩大，行政内容的不断增加，行政执法所用的车辆、通讯装备较为落后，原有的管理模式和现有的城管队伍已经滞后于目前快速发展的城市管理的需要，影响了执法工作的正常运行。
    （五）行政执法环境欠佳。许多群众甚至部门单位的个别领导同情违法者，对城管执法人员的行为不理解、不支持；新闻媒体的舆论导向偏向管理相对人等弱势群众；市民群众在自身利益未与城管执法冲突时又对执法工作要求高，评头论足。
    三、建立城市长效管理模式的几点思考
    经济社会的不断发展对城市管理提出了新的更高要求，我们认为城市管理工作的实质在于调整社会利益关系，对法规和机制的不断修正和调整才是适应发展变化的最有效途径。
    （一）树立大城管理念。基于城市管理工作的广泛性、经常性、长期性、动态性、复杂性等特点，城市管理工作不是哪一个部门能够独立完成的，所以城市管理工作必须从现实和科学的角度出发，坚持在各司其职、各负其责的前提下，建立有效的联合执法机制，做到互相支持、互相配合、互相理解、齐心协力、多管齐下。城市管理委员会及城管办，在发挥领导、协调、监督检查职责基础上，必须着眼调动各城市管理相关部门的协作能力，推行违法违章行为“抄告”、“责成整改”制；要当好“转换器”，将掌握的问题及时下达给有关职责部门处理，建立良好的城管运作网络，形成齐抓共管、上下联动的有利局面。
    （二）严把行政许可关。严格控制门店审批，从源头上杜绝店外堆放、经营、作业现象，转变占道收费管理为占道处罚管理。行业行政主管部门要严把行业准入标准和市区路段行业设置控制要求，为城市管理工作的顺利开展扫清障碍。在旧城区改造和新城区规划建设的同时，应同步考虑公厕、垃圾中转站、公交车站、集贸市场等基础设施配套建设，使其数量足够且分布合理。有关职能部门要主动参与开工前的规划设计审查和竣工验收，对基础设施建设达不到要求的实行“一票否决”制。
    （三）坚持以人为本。一方面要根治占道经营、乱停乱放、乱张贴现象，严管、规范次干道，加强城区主次干道、社区、居住小区小市场建设和管理；另一方面要照顾残疾人和下岗职工的实际困难和问题，打牢保障弱势群体的政策基础。协调民政、残联、社区居委会帮助他们拓宽就业渠道，制定出台一系列优惠政策，积极鼓励支持社会资金投资开办福利厂吸收弱势群体就业，切实为其开辟生活出路。
    （四）实施精细化管理。我们的城市管理仍停滞在粗放型管理模式，仅仅在于紧盯几个蔬菜水果摊，偏重于大的建设项目批后跟踪管理等等。或许我们当前乃至今后很长一段时期的任务是要从粗放型管理模式向精细化、数字化管理模式转化。一要根据路段所处地域环境的不同划分为示范街、严管街和监管街以区分管理，并及时出台相应的标准化管理规定；二要统筹兼顾，采取“盯、守、防”的方式，实施全方面、全天候监管；三要有数字观念，要善于利用数字来衡量管理是否达到标准；四要提升管理水平，要建立健全培训机制，广泛开展对执法人员的教育培训。
    （五）着眼集中整治。营造严管重罚声势，形成高压管理态势，从而震慑违法当事人，全力遏制违法行为的蔓延。随着两区融合发展步伐的加快和旧城区改造工作的推进，必须重视部分人为在拆迁改造中获取政府的巨额补偿而私搭乱建、暴力抗法等情况，要善于组织国土、房管、建设、公安等相关部门开展联合执法。城管职能部门必须坚持标本兼治的原则，集中力量办大事，重点治理反弹严重的“顽症”，并将整治与日常化管理纳入双轨管理机制，促进长效管理机制的形成。
    （六）改革公用事业管理体制。坚持条块结合、以块为主的管理模式，按照“统一管理、权责一致，条包块管、以块为主，强化城区、立足社区”的原则，建立城市管理目标责任制，把城市管理任务落实到街道办事处和社区居委会，以街道办事处、社区居委会管理为基础，以部门的职能管理为支柱，充分发挥街道、居委会和有关部门各自优势，协调作战，齐抓共管，形成合力。可以探索环卫、市政、园林养护的企业化管理模式，通过招标引入市场竞争机制，提高管理和运行效率，让政府部门从具体管理转为日常监督。
    （七）打造特色城市管理品牌。城市管理工作服务于城市经济社会发展、服务于广大市民，必须抓住有利时机，深度挖掘，高度提炼，形成符合城市精神的特色城市管理品牌。我们建议分析推广水佑岗、颐和路片区综合整治，以及湖南路商业示范街等特色管理品牌经验，在城市管理领域引入品牌效应，力争我市的商业步行街就是一条典型的特色管理品牌街，以品牌服务群众，以品牌吸引商家，以品牌促进发展，用品牌形象赢得群众的理解和支持。
    （八）强化队伍建设。一是强化队伍素质教育，提高执法技巧，规范执法程序，不断提高队员的执法水平；二是实施量化考核，明确路段、明确人员、明确标准、明确责任、明确目标；三是推行末位淘汰待岗制，有效改进工作作风，切实增强执法人员的事业心和责任感；四是建立健全奖惩激励机制，管好、用好城管干部，要逐步建立起城管人员优胜劣汰、能进能出、交流轮岗等制度，弘扬队伍正气，树立“有为才有位”的职业精神。
    （九）全力开展宣传教育。要依靠社区、学校、新闻媒体和网络平台等载体，积极引导群众从自身做起、从娃娃抓起，广泛宣传城市管理有关法律法规和政策，营造良好的环保氛围，增强广大市民的城市意识、卫生意识和文明意识。我们建议宣传部门开辟专题栏目，进行全方位报道，对破坏环境和破坏公共设施的不文明行为要及时曝光，提高广大市民自主管理、自我规范的良好行为习惯，引导市民关心、支持、理解、配合和参与城市管理，为城市管理工作和行政执法创造良好的外部环境。

    （作者陶相中，系区人大代表，宁海路街道党工委副书记、办事处主任）