今年9月12日，国务院正式公布各界期盼的《大气污染防治行动计划》，针对我国大气污染的严峻形势——可吸入颗粒物（PM10）、细颗粒物（PM2.5）为特征污染物的区域性大气环境问题的日益突出——损害人民群众身体健康的问题，提出了十项具体措施。近年来，我市的大气污染、噪声污染、水污染等问题也日益加剧，且随着工业化、城镇化的深入推进，这些环境问题的治理工作更是迫在眉睫，市政府提出了要在“2015年率先基本实现现代化，2020年建成人文绿都”等等环境发展计划，刚刚成立的新鼓楼区应当积极行动起来，借助区划调整新机遇，充分利用自身资源优势，释放“乘数效应”，围绕“创新发展核心区、滨江发展示范区、生活宜居样板区、古都特色风貌区”的新定位，把改善环境质量问题放在更加突出的位置。
一、鼓楼区的环境现状
1．鼓楼区大气污染现状
大体上来说，尽管由于新鼓楼区大批煤炭锅炉被淘汰而改用天然气，使得原本影响很大的煤炭燃烧目前对于鼓楼区的大气环境的污染并不明显，但是，随着工地扬尘和汽车尾气对大气污染的日益突出，使之成为新鼓楼区的主要大气污染源且严重影响着新鼓楼区的大气质量。
新鼓楼区的空气环境质量在全市排名中，与郊县差距较大，在主城区之中，也仅处在平均线左右，尽管不是最差的一个，但排名也并不理想，与鼓楼区的地位和发展定位极不相称。
根据2011和2012年试点监测数据，2011年我市环境空气质量虽然达到《环境空气质量标准》（GB3095-1996）二级标准，但空气质量优良率仅为86.8%，在全国15个副省级城市中位列第14位，在全省13个省辖市中位列第12位；2012年我市也达到国家二级标准，优良率为86.6%与上年持平，在15个副省级城市中位列第13位，在全省13个省辖市中依然位列第12位。而鼓楼区草场门和山西路两个试点数据显示，2011年优良率与南京市整体相同，优良天数均为317天；而2012年草场门优良率为86.0%，山西路优良率为86.2%，低于全市平均水平。
另外，根据降尘测点的数据显示，2011年全市降尘年均值为10.43（吨/月•平方公里），原鼓楼区降尘7.44（吨/月•平方公里）排名较好，但原下关区为11.2（吨/月•平方公里）高于南京市平均水平。2012年全市降尘8.21（吨/月•平方公里）同比下降21.2%，原鼓楼区却降尘7.58（吨/月•平方公里）同比上升1.9%，原下关区降尘9.43（吨/月•平方公里）比2011年下降13.1%，但仍然高于市平均值。
新鼓楼区在大气污染方面与全市空气环境污染问题，既有共性方面也有特殊之处。例如南京市大气环境受可吸入颗粒物影响较为严重，2012年PM10超出国家二级标准0.02倍；鼓楼区2011年草场门和山西路国控点大气污染物浓度均值中也是二氧化硫、二氧化氮浓度均达标，而可吸入颗粒物浓度超标。但另一方面，尽管南京市煤炭消耗量在13个省辖市中仅少于苏州，列第二位，因煤炭燃烧引起的污染是全市大气污染的重要源头；鼓楼区煤炭锅炉已经基本消失，煤炭焚烧不再是引起鼓楼粉尘污染的主要原因，影响鼓楼区整体空气环境质量的主源是工地施工扬尘和机动车尾气。同时，众多的小餐饮企业不合理的位置规划、不规范的油烟排放等行为，尽管对鼓楼区整体空气指数的影响微乎其微，可是对周边居民的日常生活却影响巨大。
2．鼓楼区噪声污染现状
新鼓楼区的噪声污染主要包括交通噪声、建筑噪声和社会噪声等三个方面，其中交通噪声污染最为严重。
尽管由于统计时间原因，尚没有新鼓楼区的区域环境噪声年度检测值，但原下关区2011年的环境噪声甚至达到全市声级值最高，而自2006年起至2011年，原鼓楼区域环境噪声和交通噪声两项的分贝值，也是每年都超过城区平均水平。
数据表明，2011年城区区域噪声54.3dB，而原下关区声级值为57.4 dB，原鼓楼区为56.0 dB，二者均高于城区平均值，原下关区区域环境噪声污染在各大城区中最为严重。而2011年南京城区交通噪声为67.9 dB，原鼓楼区却达到70.4 dB，更是远远超过城区数值，冲破国家70 dB的标准。
2012年城区区域性环境噪声升至56.0 dB，原下关区降为57.9 dB依然略高，原鼓楼区数值保持平稳降到55.4 dB，七年来首次低于城区声级值；2012城区交通噪声68.4 dB，原鼓楼区为69.4 dB，原下关区升至68.8 dB，比去年高了0.3分贝，依然高于平均值。
在噪声污染方面，由于新鼓楼区很多生产性的工厂已经搬至郊县的工业园区，工业噪声目前不再是新鼓楼的困扰，但由于全市机动车辆数目近年来迅速增加，而新鼓楼作为行政中心区，且又聚集了大批大学园区和重点商圈，这些都使得机动车流量非常之大，交通噪声仍然成为新鼓楼区的主要噪声源。另外，很多新兴建筑噪声强度大、持续时间长，且多发生在人口密集的地区，因此对周边居民的休息与生活也影响较大。再有，由于今年我市夏天高温天气持续时间久，娱乐场所的冷却塔、办公场所和家用空调等设备数量繁多，这些社会噪音与人们的日常生活联系密切，发出的噪音同样不容忽视。
二、鼓楼区环境现状所反映的主要问题
以上数据显示，新鼓楼区的总体空气质量现状和噪声污染情况，都与现阶段新鼓楼“四区”新定位严重不相适应。新鼓楼大气污染、噪声污染的现状，反映出如下几个方面的问题：
1．关于工地施工监管存在的问题
目前，新鼓楼区各种建设施工工地众多、施工集中，尤其是核心区施工量大。《南京市大气污染防治条例》为防治扬尘污染，专门对建筑施工、道路施工、地下管线施工和房屋拆除等各类工程施工中的扬尘控制，做出了具体规定，如：密闭围挡，施工工地应当硬化并保持清洁，运输车辆驶出施工现场前应当将槽帮和车轮冲洗干净，使用风镐等机械挖掘地面或者清扫施工现场时应向地面洒水，对被拆除的建筑物、构筑物进行洒水或者喷淋等等。但实际情况是，多数工地对扬尘没有采取有效的控制，渣土车一路跑一路扬尘的现象随处可见，乱倒乱抛建筑垃圾、渣土的现象时有发生。今年9月4日起，我市突然接连一周多出现雾霾天气，空气中颗粒物浓度明显上升。究其原因，亚青会期间90%以上的工地都处于停工状态，而随着亚青会结束，没有做好控尘就复工的工地不在少数，新鼓楼区环保局收到的市民投诉也明显增多。
另外，工地施工除了带来扬尘问题，晚间违法施工对周边居民的噪声污染影响也极其严重。鼓楼区环保局的工作人员每周都会接到大量夜间投诉电话，反映工地违法施工问题。然而今天晚上查处责令停工，第二天工地干的又是热火朝天，很难起到应有的执法效果。
2．机动车尾气排放和交通噪音问题
新鼓楼区作为中心城区，不仅主要行政机关集中，而且包括众多高校园区、商业娱乐中心和古都特色风貌景区，交通发达、车流量大，与工地施工问题相同，数量急剧增加的机动车也带来了大气污染与噪声污染两方面的问题。
汽车尾气对人体的危害众所周知，更严重的是，儿童由于身高较矮，因此遭受路上机动车尾气危害更大、更容易受到机动车尾气中的铅危害，导致儿童哮喘病例增多。另一方面，拥堵的交通使人心情烦躁，司机按喇叭、发生摩擦的情况增多，既影响城市风貌，也产生了更多的交通噪声。根据前述数据可见，交通噪声已经成为鼓楼区噪声污染中最为严重的问题。
目前，全市尚有黄标车7万余辆。每辆黄标车污染物排放量相当于28辆国IV标准车辆。尤其是，汽车尾气是空气中PM2.5的主要来源。机动车尾气和工地扬尘一样，已成为我市空气粉尘污染的主要来源。《南京市机动车排气污染防治条例》和《南京市大气污染防治条例》从保护和改善大气环境的目的，对在本市行驶的机动车作出了进行尾气强制检测、根据排气污染程度限制行驶，以及冒黑烟严重的工程机械禁止在主城区内施工等一系列规定。根据这些法规规定，一方面，政府为推动机动车尾气排放污染治理，做了大量的工作，取得了明显的成效。仅整治冒黑烟公交车一项，就使得上路行驶的冒黑烟公交车的比例从36%下降到1%以下。但另一方面，对于在作为主城区的鼓楼区域，大量存在的冒黑烟的各种工程施工车辆、机械，却始终不能按照两个条例的规定进行积极有效的管理和治理。同时，这些工程施工车辆、机械，往往都是产生严重噪声的声源，形成了主城区新鼓楼极严重的环境噪声污染。
三、进一步加强鼓楼区环境治理的具体建议
为进一步加强鼓楼区环境治理，切实改进鼓楼区的环境质量，为新鼓楼的发展创造良好条件，建议从以下几个方面入手：
1．必须在思想认识上真正树立环境质量意识，在工作上真正突出环境治理的优先地位
新时期的创新发展不仅要求经济的发展，更要求环境质量的保障，只有这样才能成为“生活宜居样板区”，为老百姓打造更加安心舒适的生活环境。同样，对于“创新发展核心区”的建设而言，不仅创新的工作需要良好的环境保障，创新的人才更对于环境有着特殊的追求和期待。新鼓楼区要能够吸引创新人才集聚，要能够促进创新工作的集聚和发展，则必须全力打造满足创新人才和创新活动追求的环境质量，让创新人才向往，让创新工作安心。因此，我们必须从思想上深刻认识到环境工作的重要性和紧迫性，认识到率先打造好环境问题，就是抢抓了发展的先机。在工作上，必须切实把环境工作放在突出地位，而不是可以等等再说的事，以努力的环境治理工作成效，为新鼓楼区“四区”发展目标提供有力的支撑和保障。
2．必须针对现行法规在约束大气污染、噪声污染方面存在的不足，尽快加以修订和完善，构筑起约束有效的法规体系
如现行《南京市大气污染防治条例》第五十一条规定，对于违反条例规定，未采取有效扬尘防治措施，致使大气受到污染的，由城市管理行政执法、建工、市政公用、交通、房管、国土资源等行政管理部门，按照规定职责责令限期改正，处以2万元以下罚款；对逾期仍未达到环保规定要求的，可以责令其停工整顿。这样的规定，实际上非常不利于对违反规定污染大气行为的有效扼制。因为对于违法者，条例的规定是“责令限期改正，处以2万元以下罚款；对逾期仍未达到环保规定要求的，可以责令其停工整顿。”显然，对于逾期仍未达到环保规定要求的，采取的是一种“可以”责令其停工整顿的选择性规定。也就是说，有关行政管理部门也完全可以不责令其停工整顿。这样的规定，不仅导致权力寻租，也事实上为各种扬尘污染大气环境的行为大开了方便之门，更使得“责令限期改正”的规定变得形同虚设，因为不改正也不一定有更为严重的法律后果。这还使得罚款成为最实际，但也最不能有效制止扬尘污染大气环境的处罚手段，甚至成为继续扬尘污染大气环境的保护费。对于一项建设工程而言，2万元的罚款，施工单位普遍是“不在乎”的，但在没有后续法律责任后果的情况下，缴了这2万元的罚款，相关行为反而可以堂而皇之地继续下去。这与市委提出的“落实最严厉的环境保护制度，实施最严厉的环境执法监管”要求，显然不符合。
再如，我市自去年7月1日起实行的《关于进一步严格渣土运输管理工作意见》中，规定渣土车夜间10点以后才允许上路，原本这一政策是为了保障公共道路交通安全，减少板厚车坚的渣土车造成的严重交通事故，但同时，夜间10点渣土车才开始上路，很多工地老板为了节约成本就往往不顾罚款，而是更看重夜间施工能够减少成本并因此纷纷突击夜间施工，如此一来，环保部门也只好从禁止变为审批限制施工。于是，这个规定反而加剧了工地夜间违法施工的现象，加重了建筑噪声污染。
笔者认为，鼓楼区人大常委会应当根据有关法规规章的实施情况，结合新区发展需要，向市人大提出修改和完善有关环境法规的建议，为新区的发展创造良好的法制环境。
3．必须使有关环境治理的法律法规在新鼓楼区得到全面切实的执行
我市仅地方法规，就先后出台了《南京市大气污染防治条例》、《关于进一步严格渣土运输管理工作意见》、《南京市机动车排气污染防治条例》等。这些地方法规，针对容易导致空气粉尘污染的工地扬尘、机动车尾气的防范、控制和监管，都作出了明确具体的规定。
但实际情况是，这些地方法规所明确规定的内容和目的，普遍没有得到很好的实行。一方面行政管理部门没有严格履行法律法规所规定的监管职责，另一方面由于法律法规不能得到全面、稳定、持续的执行，因而不能有效地规范和引导社会行为，各种影响和破坏环境的行为不但得不到及时有效的制止，而且大有愈演愈烈、完全无所顾忌之势，使新鼓楼区的环境治理难以达到目的。
所以，为进一步做好鼓楼区环境污染防治工作，应当努力加强环境管理的执法机制建设，以全面贯彻执行法律法规的规定为工作要求和目标，加大执法监督力度，采取有效措施依法惩处大气污染防治领域各种违法行为，真正做到有法必依、违法必究，从根本上纠正“违法成本低、守法成本高”的问题。
4．必须改变多头管理的现象，切实完善环境监管体制机制建设
以施工扬尘为例，尽管扬尘直接污染了大气环境，但对于工地扬尘和道路扬尘问题，却归属不同的行政部门管理。工地扬尘造成城市环境污染，只有住建部门有处罚权；而渣土车、工程车未经清洗覆盖就上路，偷倒渣土造成道路扬尘，又由城管部门查处；而作为承担关注、防治和控制扬尘主要职责的环保部门却不能直接进行监管。这在行政监管逻辑上显然是说不通的。这表明，我们目前的环境监管体制和运作机制的设计，是以权力的管理利益为核心进行设计的，而不是以有效实现监管并有利于解决问题为核心去设计的。
5．必须加强对行政监管部门履行法律监管职责的监督，加强行政问责，坚决查处并追究监管不力行为
只有对权力进行监督，才能保证行政职能部门有法必依、执法必严、违法必究。在法律法规对各种严重污染大气环境行为有明确规定的情况下，面对日益严重的破坏和污染大气环境的行为，有关行政部门的不作为、不履行法定职责的做法，不仅恶化了法治环境，更降低了人民群众对法律法规的信任度。就《南京市大气污染防治条例》的贯彻执行而言，对于违反条例规定的，有关行政管理部门也多是责令限期改正加罚款，很少有对逾期未改正或改正不到位的，再适用责令停工整顿的处理。这表明，有关行政部门的执法不是从实现法律的目的出发，而更多的是以利益为价值取向。同时，这种行为之所以屡禁不止，原因就在于没有一个认真执行的有效监督机制。
因此，加强人大对环境保护法律法规实施的监督，加强行政问责，坚决查处并追究监管不力行为，是实现有效的环境保护和治理的重要保障。徒法不足以自行，而权力又易于滥用。在加强行政执法制度建设，加强全面、稳定、持续执行法律法规的同时，应当加强人大对法律实施的监督，切实推进行政机关工作作风转变，保证行政机关依法履行法律职责，有效解决环境治理和执法问题。
四、结语
明年青奥会即将在我市举行，新鼓楼区作为重要交通枢纽主城区，既是省级机关的驻地，也是高等院校、科研院所的聚集地，拥有全市一半的高校、全省一半以上的两院院士，同时还有湖南路等多个发达商业区。因此，无论是区域经济发展，还是人民生活质量方面，都应当为全市做出榜样。我们也希望在环境治理领域，围绕“四区”新定位，克服现有的大气污染、噪声污染等诸多问题，早日为全区人民提供舒适整洁、文明有序的生活环境。
（作者汪旭东系市人大代表，南京知识律师事务所主任）
|