党的十八届三中全会在《决定》中明确提出启动“单独二孩”政策，江苏省第十二届人大常委会第九次会议审议通过了《江苏省人民代表大会常务委员会关于修改<江苏省人口与计划生育条例>的决定》，决定从今年3月28日起在全省全面实施“单独二孩”政策。南京市就实施“一方为独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”提出具体的意见。本文就该项政策对我区的人口计生及相关工作的影响及实施过程中应当注意的问题和解决方法进行探讨。
一、当前我区人口计生状况
鼓楼区现有常住人口数92.59万人，其中18岁以下11.8万人，18-59岁59.83万人，60岁以上20.96万人；育龄妇女33.05万人，已婚育龄妇女21.6万人，现家庭只有一个孩子17.65万户。自上个世纪70年代推行计划生育政策以来，有效控制了人口过快增长，缓解了人口对资源环境的压力，有力地促进了经济社会可持续发展，为“争创首善之区，建设幸福鼓楼，率先基本实现现代化”奠定了坚实基础。然而，随着人口形势发展和变化，全区人口老龄化、劳动力资源减少、社会赡养系数提高等问题开始显现。原有的人口红利已慢慢消失。“未富先老”成为阻碍社会进一步发展的严峻问题。“失独”家庭的也逐渐增长，一旦独生子女家庭失去唯一的孩子，父母养老送终便成难解之题。“失独甚至引发一种连锁反应，物质不能弥补。夫妻之间会互相埋怨，感情可能就破裂；悲恸摧毁夫妻身心，家庭可能就瓦解。独生子女家庭本质上是风险家庭，人生难免有意外，而他们就是其中的不幸者。”因此，调整完善生育政策，启动实施“单独二孩”政策，对于调整人口结构，促进人口长期均衡发展，具有十分重要的意义。
二、“单独二孩”政策的实施对人口发展的意义
党的十八届三中全会结束之后，“单独二孩”政策引起了大家的广泛关注，一时成为社会各界热议的焦点话题。国家出台这项政策，应该说是一种积极的讯号，从多方面来看，都是进步的和符合社会发展需求的。
第一，提高人口增长率，实现社会和谐发展。国家长期以来实行的一个家庭一个孩子的主张，让出生率降低的同时，也加剧了人口老龄化的趋势。近年来，全区家庭呈现规模小型化、结构多样化趋势，独生子女家庭和独居老人比例有所升高，家庭中一对夫妻赡养四个老人的情况越来越普遍，这无疑对年轻的80后来说是一个不小的家庭压力。以“单独二孩”代之以原来的“计划生育”政策，可以有效地提高人口增长率，改变现阶段人口增长过缓的现状，有利于改善人口性别结构和家庭结构，提升家庭抵御风险的能力，增强家庭养老照料功能，在一定程度上缓解年轻人养老的压力，逐步实现国家政策与群众意愿相统一，缓解社会矛盾，实现和谐发展。
第二，调整人口结构，促进可持续发展。我区人口生育水平长期保持在较低水平，劳动力平均年龄不断提高，人口老龄化速度加快，高龄化趋势明显。随着社会的发展，人们思想观念不断开放，现代社会重男轻女的思想也越来越淡化。但作为独生子女家庭的父母及老人，还是希望生个男孩来传宗接代。为此，有些年轻的父母不惜流产伤害自己的身心或者违法超生来实现这一愿望。单独二孩政策放开后，符合政策条件的家庭就不会太多的顾虑男孩女孩，即使二胎都是男孩或者女孩，也因为孩子们有伴而满足。这样既调整了人口比例，也可以缓和一些家庭矛盾，有利于改善人口结构，有助于扭转抚养比不断攀升的趋势，保持合理劳动力规模，延缓人口老龄化速度，减轻青壮年人口的赡养负担，提高社会的消费总量，从而直接促进经济社会的可持续发展。
第三，改善家庭状况，提高居民幸福指数。计划生育政策的实施后，我区绝大多数家庭的人口结构模式都是“421”型，作为多数80后和90后来说，成长过程一般是在父母的呵护和宠爱中长大，从小到大一个人学习、玩耍，没有兄弟姐妹的陪伴，不懂得分享和关心他人，常常会有孤独感，溺爱和教育缺失，使独生子女在自主能力、适应能力、责任意识、进取意识、感恩意识、吃苦耐劳等方面表现出更多的人格缺陷，形成自我自私娇纵的性格，踏入社会后处处碰壁。据统计数据显示，青少年的犯罪率也逐年攀升。另外，许多父母中年或晚年丧子，让“失独家庭”中的父母陷入无依无靠的痛苦中。“单独二孩”政策实施后，可以有效改变现有的家庭结构，为少年儿童创造良好的生长环境，使少年儿童从与家人相处的过程中学会与社会交往的方法技巧，培养健全的人格，对于小孩性格的养成有着一定的促进作用，更有利于孩子身心成长的健康。也可以有效缓解因“计划生育”政策而给家庭带来的风险与隐患，给父母带来一定程度上的心理安慰，避免失去唯一的孩子之后，所造成的物质上与精神上的巨大痛苦，提高普通民众的幸福指数。
三、“单独二孩”新增人口预期分析
实施“单独二孩”政策后的新增人口，从理论角度而言，大概是：一方或双方为独生子女的家庭总数×一方为独生子女的比例×育龄妇女常见生育年龄段比例×已婚妇女能生育比例×已婚妇女愿生二孩比例，以上五者的乘积，就是“单独二孩”政策实施后，可能导致的新增人口数量。
我区人口信息系统中，18-49周岁已婚育龄夫妇中，一方或双方为独生子女的家庭为34701个。根据我国人口状况和我区已婚夫妇家庭的初步了解估算，夫妇双方一方为独生子女的比例约占总数的50%。据初步调查，生育二胎的妇女年龄段常见为25-40周岁，若视其为平均分布，则育龄妇女正常生育比例为（40-25）÷（49-15）=0.48。鼓楼区现有已婚育龄妇女21.6万人，现家庭只有一个孩子17.65万户，17.65÷21.6=0.82，其能视为已婚妇女能够生育比例系数。在调研过程中，通过对一定范围的对象问询，在现有的社会与经济条件下，子女生育、养育、教育等各方面压力极大，独生子女夫妇愿再生二孩的比例约为70%。
因此，“单独二孩”政策实施后，最近十五年内，可能导致的新增人口数量约为：34701×0.5×0.48×0.82×0.7=4780人
四、“单独二孩”政策的实施，对当前我区相关工作的影响
（一）对人口计生工作的影响
自江苏省单独二孩政策实施后，区人口计生局对辖区内符合条件的单独二孩家庭的基本情况进行了摸底核查，对单独二孩放开后可预见的问题及建议也做了认真的梳理和思考。截至8月底，人口信息系统中18-49周岁已婚育龄夫妇中，一方或双方为独生子女的家庭为34701个（其中：女单10904，男单7637，双独16160）。单独二孩放开后可预见的问题有以下几个方面。
1、生育量扩大。由于符合“单独二孩”再生育条件的育龄妇女彼此年龄差距较大，年轻的和年龄较大的夫妇都希望早点完成再生育，容易造成“生育堆积”。
2、信访量急增。启动实施“单独二孩”政策后，由于各省实施的步伐有先后之差，造成群众信访咨询量急剧增加。我区办理与新政有关的各类信访100余件，信访中群众关心的问题主要集中在独生子女界定、是否需要办证、程序是否简化了、需要提供哪些材料、政策前生育的单独二孩是否征收社会抚养费，社会抚养费如何征收等等。
3、工作量翻番。据了解，2013年我区再生育审批677例，而今年截至目前的实际审批数（1463例）已远远超出此次摸底数据及预测数。3月28日新政实施以来，截至8月28日，我区共办理再生育审批1211例，审批数量比去年同期增长数倍，其中单独二孩862例，约占71%，审批总量和单独数量均为南京市城区之首。近5年中，预计今年单独二孩审批将激增，之后每年的工作量也将在原有的基础上大幅增加。
4、办证程序依然繁琐。南京市人口计生委依据《国家人口计生委关于方便群众办证的通知》精神及省人口计生委相关要求，制定下发了《关于简化和规范计划生育证件办理工作的通知》，单独二孩放开后，又出台《南京市关于再生育子女审批的实施办法》，应当说，现行的再生育审批程序已比原先精简，表现在时间缩短、审批材料减少、群众可就近在社区申报、特殊情况当事人无法提供齐全的法定证明材料可凭当事人的承诺办理。尽管如此，群众仍普遍反映办理再生育的审批程序还不够简便。
（二）对妇幼保健工作的影响
2013年底，区妇幼保健所及各社区卫生服务机构管理妇女数38.57万，7岁以下儿童数4.7万，2013年活产数9173人。自单独二胎政策放开后，1-7月，全区活产数5648人，比去年同期增长了12.1%，以此推算预计今年活产数可达10283人；使妇幼保健服务面临着以下考验：
1、公共服务难度加大。单独二孩政策放开后，必将导致服务数量增加（包括基本公共服务、重大公卫服务）；服务对象的保健服务需求增加；高龄孕妇增加，高危孕产妇的管理难度增大；孕产妇死亡的监测与控制难度，以及控制出生缺陷发生率的难度增加，服务管理难度更大。
2、人员严重不足且稳定性差。以区妇幼保健所为例，区妇幼所的专业技术人员配备应按1：10000的人口比例配备，全区含流动人口近130万，应配130名专业技术人员，但目前妇幼所在岗职工63人，专业技术人员仅55人（其中：编内32人，编外23人），距相关文件要求相差甚远；且人员老化，近5年时间未能够引进新人，人才梯队未能建立，急需的人才不能够引进，影响到工作的有效实施。特别是绩效工资政策实施后，无有效的激励机制，未能真正体现多劳多得，使卫生单位进入了新一轮的大锅饭状态，干多干少一个样，编内人员因收入下降而不稳定，编外人员因收入低、编制外而不稳定，人员懈怠导致稳定性差。
3、政府投入不足。现在公共卫生服务免费项目逐步增加，即便是政府免费买单，也只是微弱的成本，卫生单位却需要为这些政府免费项目承担着大量的人力成本、设备成本，少数工作人员的消极状态，导致公共卫生服务质量下降，使得人民群众对公共卫生服务的需求很难得到满足。
（三）对幼儿教育的影响
我区目前有82所幼儿园，根据《江苏省学前教育条例》：“区域内常住人口每1-1.5万人配建一所幼儿园”的要求，目前尚缺乏，还无法完全满足居民学前教育的需求。
1、教育资源面临严重不足。经过测算，综合人口自然增长、“单独二孩”政策、无证园分流等因素，全区近两年应增加4820个学位，但根据目前的规划，将新建8所园，改扩建2所园，只能保证2160个学位，还有2660个学位即12个班规模的幼儿园7.5所无法解决。
2、布局上不够合理。全区的热南片区、滨江片区幼儿园数量不足，华侨路片区、铁北片区幼儿园数量偏少，且缺少公办园，存在入园难的矛盾，很难满足老百姓就近入园的需求。
3、教师队伍面临阶段性缺乏。幼儿园教职工以年轻女教师为主体，而且是一人一岗，富余人员很少，所以多会引起由生育而造成的阶段性人员缺乏，出现“闹人慌”现象。
五、“单独二孩”政策的实施，对我区在人口服务和管理方面几点建议
实施“单独二孩”政策，从生育意愿和抚养成本的角度看，多生一个孩子需要个人和家庭的理性规划，而从上学就业、社会保障等方面看，每增加一个人口都需要政府管理和公共服务相应跟进。因此，从政府角度上，要加强规划引领、宣传引导、完善服务、健全体系，推进“单独二孩”政策能够有效实施。
（一）加强规划引领。“单独二孩”政策是调整完善生育政策的重要部署，针对新政实施后给再生育管理、医疗保健、幼儿教育等方面带来的影响，建议政府要进一步加强规划引领、统筹协调，适时修订”十二五规划”中与之相关联的公共服务配套措施，特别是妇幼保健中心、幼儿园等硬件建设，制定“单独二孩”政策的实施细则，完善相关工作机制，强化在政策、规划、投入等方面的责任，在人、财、物等各方面有前瞻性思考。各有关部门要根据规划实施要求，进一步细化目标任务，明确责任落实，按照各自工作职责，各司其职，相互协作，形成工作合力，确保责任到位、措施到位、投入到位、落实到位。作为基本国策要坚持党政一把手亲自抓、负总责，积极稳妥、扎实有序地做好实施“单独二孩”工作，确保此项利国利民的实事办好、办实。
（二）搞好宣传引导。为确保政策的有效实施，宣传引导至关重要。一是加强正面引导，利用区政府网站、社区宣传栏、黑板报等，深入开展群众喜闻乐见的宣传倡导活动，大力宣传计划生育工作的巨大成就和新形势下坚持计划生育基本国策、调整完善生育政策的重要意义。二是通过宣传让群众认识到，政策调整不是临时“开小口”的行动，不会在适度放宽之后再次收紧政策，打消群众顾虑，避免抢生。三是主动回应社会关切，充分告知群众集中生育可能在接产、入学、就业等方面的影响，减缓生育集聚。四是动员符合生育二孩的党员干部带头晚育二孩，为群众做表率。从优生优育和家庭致富的角度，动员符合生育二胎的低年龄育龄妇女（26岁以下）根据自身情况，合理安排生育二胎时间，适度推迟生育，避开生育高峰。同时，要加大对违法生育的查处力度，对不符合政策生育的，依法征收社会抚养费；党员干部违法生育的，追究党纪政纪责任；保证“单独二孩”政策执行的严肃性、稳定性和连续性。
（三）加快硬件建设。针对硬件建设不足，资源配置不到位问题。建议：一是加强人口计生服务阵地建设。目前，区人口和家庭服务中心建设项目方案已经基本确定，区计生局也在积极推进幕府山、挹江门2个街道和宝船、金陵新六村等5个社区的人口和家庭公共服务中心建设，全区“八位一体”服务功能日趋完善。面对“单独二孩”政策的实施，建议政府加强对服务阵地建设的规划和财政投入，进一步推进区、街道、社区的人口和家庭公共服务中心建设，力争在全区范围内建立健全人口和家庭服务阵地，为群众提供优质服务。二是加大公共卫生服务投入。目前全区妇幼保健服务机构有区妇幼保健所一家，社区卫生服务中心17家，其中10家为系统内中心，7家为系统外中心。随着公共卫生服务免费项目逐步增多，建议政府进一步调整财政支出结构，加大公共卫生投入，包括项目经费、人头经费等，建立起稳定的补偿渠道和补偿机制。三是加大学前教育的投入。“单独二孩”政策的实施，对现有幼儿教育资源将带来挑战，资源不足可能会导致“入园难、入园贵”现象发生，建议政府加强对学前教育事业的规划和投入，合理布局，挖掘潜力，增加幼儿园的总量。可以采用征收置换的方式，布局建设幼儿园；也可以调动单位改扩建办幼儿园的方式，增加幼儿园的数量；以政策扶持和资金扶持的方式，探索建立政府购买服务引导民办幼儿园的激励机制，增加民办幼儿园数量，形成公办、民办等各类型幼儿园协调发展的良好局面，解决入园难的矛盾，满足居民多样化、多层次学前教育的需求。
（四）完善公共服务。政策调整短期内可能会对医疗、教育等公共服务造成一定压力，各相关部门应及时研究工作对策，采取适当措施，缓解服务管理工作的矛盾和压力。一是规范审批流程，切实简化办证流程，提高再生育审批事项办理效率，为群众提供优质服务。二是开展孕前优生健康检查。认真做好孕前优生健康检查、孕产期保健服务，对高风险人群开展针对性、个性化的优生优育咨询、指导和服务；三是做好生殖保健服务。加大避孕节育生殖健康科普知识的宣传，指导育龄妇女再生育后的避孕节育，减少意外妊娠。四是加强0-3岁婴幼儿早期教育发展工作。我区现有67家早教机构，从目前推进情况看，除个别基本符合条件外，大部分无法达到准入标准。因此，要及早制定完善早教机构相关的规章制度，出台一套完整规范的教育大纲，培育发展专业的从业人员，建立健全婴幼儿早期教育发展服务体系，同时要办好亲子园、育儿园，规范母婴及家政市场。五是要完善计划生育利益导向政策体系，积极做好计划生育特殊困难家庭扶助工作，增强困难家庭抵御风险的能力。并切实做好外来人口计划生育服务管理工作，防止不同区域生育政策调整的不同步而引发的违法生育。
（五）加强队伍建设。“单独二孩”政策的实施，意味着计生、卫生、教育系统等相关部门的工作量将随之翻番，以目前的人力将不足以应付翻番的工作量。建议政府：一要加强人口计生队伍建设。随着人口计生工作职能不断拓展，许多工作下放至街道、社区，增加了基层工作人员的负担，基层工作人员普遍感到担子重、压力大。部分计生专干不能安心工作，人员调整较为频繁，对基层人口计生工作的开展极为不利。建议配齐配强街道、社区人口计生干部，从而保证基层人口计生工作的顺利开展。二要加大妇保专业人才引进。“单独二孩”政策的实施，高龄产妇增多，对队伍的技术要求更高，目前，全区妇幼保健专业技术人员配备距相关要求相差甚远，建议尽快启动人才招聘、引进工作，按全区人口比例配备好专业技术人员，以满足服务对象的保健服务需求。三要培育储备优质的幼教资源。幼儿园教师承担着保育和教育的双重职能，关系到儿童的健康成长，关系到学前教育事业的健康发展。针对幼儿教师队伍面临阶段性缺乏问题，要分析幼儿园师资现状，加强师资队伍建设的规划和计划。尽快增加资源储备，逐步形成幼儿园师资的分层，形成从“青年教师→成熟教师→骨干教师”的层次合理、整体性强、水平较高、充满活力教师发展梯队，以满足出生人口增多的需要。四要建立健全考评考核机制。“单独二孩”的实施，牵涉到部门较多，为充分调动从业人员积极性，需进一步完善绩效工资制度，可借鉴其他城区的考核管理模式、结合鼓楼实际制定更为有效的激励政策，逐步建立起以服务质量、服务数量、群众满意度等为核心的绩效考核和奖惩措施，避免“干多干少一个样、干好干坏一个样”，不断提高公共服务管理的运行活力和服务效率。
（作者马巧令系区人大代表，挹江门街道人大工委主任）
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